Система государственного управления

Государственная служба

Государственную политику призваны реализовать кадры управления, административный аппарат, государственные служащие, олицетворяющие государственную власть. Аппарат формирует политическая власть, которой он служит. Занятые в аппарате государственные служащие выполняют свои профессиональные обязанности в соответствии с положением, занимаемой должностью.

Какова бы ни была сущность общественного строя, эффективность государства зависит прежде всего от работы государственного аппарата. Поэтому к государственным служащим повсюду предъявляются высокие требования со стороны общества, принимаются специальные кодексы повеления государственных служащих. Сотрудники аппарата должны понимать свое назначение, чувствовать причастность к решению текущих и перспективных задач, честно трудиться на благо работодателя, т.е. государства, народа, что означает: точно и своевременно исполнять законы, указы, постановления, решения судов, добиваться соблюдения исполнительской дисциплины повсюду, где затрагиваются интересы государства, права граждан.

На Западе используются две системы государственной службы: а) кадровая, б) контрактная. Кадровая служба предполагает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на госслужбе с подчинением требованиям статуса. Например, в Германии, Франции чиновник не может быть уволен, допускается только перевод на другое место. Контрактные госслужащие близки к обычным наемным работникам, они, в сущности, менеджеры, а их босс — государство в лице какого-то органа. Переход их из госслужбы в бизнес и обратно свободен. Контрактная служба характерна для США. Однако и здесь есть список должностей, увалить с которых новый президент не имеет права.

К государственным служащим предъявляются квалификационные требования по уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, знанию конституции, законов и иных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Государственной службой в России является профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, иных государственных органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ. Гражданин, осуществляющий деятельность на должности государственной службы, является государственным служащим. Государственные служащие работают на основании служебного контракта, а не трудового договора.

Система государственной службы включает гражданскую, военную и правоохранительную службы. Гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъекта РФ. Военная и правоохранительная являются видами федеральной государственной службы.

Построение и функционирование системы государственной службы базируются на принципах федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека, равного доступа граждан к госслужбе, открытости, профессионализма и компетентности, общественного контроля.

Должности государственной службы распределяются по труппам и категориям. Проходящим федеральную госслужбу присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания, а госслужбу субъектов РФ — классные чины. Соотношение должностей определяется указами Президента РФ. Составляется Реестр должностей государственной службы отдельно по Российской Федерации и субъектам РФ. В государственных органах могут предусматриваться должности, не являющиеся должностями государственной службы. Деятельность работников на таких должностях регулируется законодательством о труде.

Нанимателем на федеральную государственную службу является Российская Федерация, на гражданскую службу субъекта РФ — субъект РФ. Нормативными актами утверждаются квалификационные требования к гражданам для замещения государственных должностей. Вакантные должности госслужбы замешаются по конкурсу. Граждане могут поступать на госслужбу и по контракту, заключаемому на определенный или неопределенный срок, срок обучения или после его окончания.

На деятельность, связанную с государственной службой, установлены ограничения. Государственный служащий не вправе:

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой, а также предпринимательством лично или через доверенных лиц;
• быть депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
• получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, ссуды и т.п.), связанные с исполнением должностных обязанностей;
• участвовать в забастовках;
• использовать служебное положение в интересах политических партий, объели нений;
• использовать в неслужебных целях средства технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество;
• состоять членом органа управления коммерческой организации, если на это нет соответствующего решения компетентного государственного органа.

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций; представлять в органы налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, валяющихся объектами налогообложения.

Государственный служащий, с одной стороны, ограничен в деятельности существующими нормами, а с другой — должен проявлять инициативу, гибкость, уметь приспосабливаться к смене приоритетов на политической арене. Он участвует в выработке решений в области политики, помогает политикам определять ее возможные результаты, выступает как эксперт, информируя об уровне знаний в данной области, адаптирует стратегические цели к решениям на среднем и нижнем уровнях, согласуя их с новыми политическими направлениями, организует реализацию решений, принятых на уровне большой политики, воплощает их в конкретные документы.

В целях обеспечения гражданам равного в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой доступа к федеральной государственной службе замещение вакантных должностей федеральных государственных служащих осуществляется на основе проведения конкурсов.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назначения кандидата — победителя в конкурсе на соответствующую должность. Решение по результатам конкурса оформляется приказом государственного органа.

Для стимулирования повышения квалификации государственных служащих введена их аттестация.

Руководитель государственного органа с учетом результатов аттестации принимает решение о повышении служащего в должности, о присвоении очередного квалификационного разряда, об изменении надбавки за особые условия службы, о включении служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. Служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой должности направляется на повышение квалификации либо с его согласия переводится на другую должность.

Субъекты РФ и муниципальные образования руководствуются этими же положениями при аттестации служащих органов государственной власти и местного самоуправления.

Квалификационные требования по должностям федеральной государственной службы, валяющиеся основой для проведения конкурсов на замещение вакансий и аттестации кадров, разрабатываются Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

В стране насчитывается около 1130 тыс. государственных и муниципальных служащих (без силовых структур), из них 400 тыс. — федеральные, остальные — в регионах и местных органах. В свою очередь, федеральные служащие заняты: в центральном аппарате — 30,3 тыс. чел., территориальных органах — 382 тыс. чел. По сравнению с СССР численность аппарата значительно возросла, но остается намного ниже, чем в развитых странах. В таблице приводятся сравнительные данные о численности работников федеральных органов исполнительной власти.

Доля государственных служащих в занятом населении составляет, %: Россия — 1,7; США — 15; Германия — 13; Япония — 8,8; Франция — 22. Но следует иметь в виду, что, например, в Германии учителя относятся к государственным служащим, а в России — нет.

Каждый орган государственной власти имеет свой аппарат служащих, призванный обеспечивать его деятельность. Аппараты всех ветвей власти составляют единый государственный аппарат, имеющий несколько иерархических слоев: департаменты, управления, секретариаты. В составе департаментов и управлений создаются отделы, которые могут функционировать и как самостоятельные подразделения.

При формировании конкретного аппарата управления применяются различные подходы: функциональный (под определенные задачи); профессиональный (с учетом профессиональной пригодности); технократический (свобода от политических пристрастий); фракционный (с учетом групповых квот). В зависимости от уровня управления предпочтение отдается тем или иным подходам. Различают также функции руководства (анализ, прогнозирование, опережающее реагирование, умение провести в жизнь намеченное) и технического обеспечения (новые технологии управления, компьютеризация, информатика).

Чтобы аппарат работал уверенно, разрабатываются количественно оцениваемые и четкие требования к компетентности и психологическим качествам служащих; инструкции, определяющие, кто, на каком уровне, какое принимает решение; критерии оценки деятельности ведомств и должностных лиц; порядок документооборота. Работа аппарата оценивается прежде всего по количеству новых идей, обоснованных предложений, оперативности решения вопросов.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Они призваны повысить доверие общества к государственным институтам, исключить злоупотребления на госслужбе при исполнении должностных (служебных) обязанностей, углубить осознание государственными служащими своей ответственности перед государством, обществом, гражданами. Государственные служащие должны отдавать приоритет государственным интересам, быть профессионалами, добросовестно исполнять служебные обязанности, обладать неангажированностью и независимостью от каких-либо профессиональных и политических групп и организаций, высокими морально-нравственными качествами.

Государственный служащий не допускает влияния личных интересов на исполнение должностных обязанностей, политических партий на свою служебную деятельность, избегает конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации или авторитету государственного органа; воздерживается от публичных выступлений, суждений, оценок в отношении безопасности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности. Государственный служащий обязан признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Каждый гражданин имеет право получать, а государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Государственная власть везде является привилегией, но не везде она по назначению используется; история полна примеров присутствия у власть имущих самых негативных личных качеств. Поэтому к высшим руководителям предъявляются особые требования. Высшие должности могут занять люди любой профессии, так как профессионализм здесь требуется не в конкретной профессии и не в политическом, хозяйственном опыте, а по совокупности качеств.

Способность к подвижническому служению общему делу доказывается всей предыдущей жизнью и деятельностью. Выдвижение должно быть логичным по результатам прежней работы, понятным и естественным, подкрепляться политическим весом, авторитетом. Эти качества надо рассматривать как важнейшие, их нельзя компенсировать ничем, без них нельзя преуспеть, даже обладая энергией молодости.

В США для отбора высших государственных служащих используется специальная модель «Ядро квалификации высших руководителей». Претендующий на высокую должность обязан соответствовать критериям этой модели. Он заполняет специальную форму, где отражает свою деятельность и ее результаты. Специальный совет проверяет его компетентность и дает заключение.

Приняли законы по этике федеральных чиновников. Им, в частности, запрещено:

• участвовать в политической деятельности, кроме голосования на выборах;
• лоббировать в любой форме в период государственной службы и в течение определенного времени после ухода с нее;
• получать деньги за выполнение должностных обязанностей из любых источников, кроме правительства США;
• иметь финансовые интересы, противоречащие должностным обязанностям, использовать для их удовлетворения служебную информацию;
• получать компенсацию за представительство чьих-либо интересов. кроме официальных, своих как частного лица, интересов близких членов семьи;
• использовать свой офис для личной выгоды;
• принимать подарки за исполнение (неисполнение) своих обязанностей (разрешается принять из одного источника подарок на сумму до 20 долл., но не более 50 долл. от одного лица в год).

Кодекс этики правительственной службы требует служения общественным интересам, проявления личных высоких моральных качеств, стремления к профессиональному превосходству, поддержания этических норм в организации. Каждое лицо, находящееся на государственной службе, должно ставить преданность высоким моральным принципам и государству выше преданности отдельным лицам, партиям или государственным органам; поддерживать конституцию страны, законы и постановления государства, органов власти и не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения.

Советская кадровая политика была чрезвычайно жесткой, требовала беспрекословного подчинения служебному долгу, интересам государства. Малейшие проявления даже попыток ставить личные интересы выше общих беспощадно пресекались независимо от служебного ранга. Применялся номенклатурный принцип подбора кадров для всех уровней власти и управления. Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие. Секретарем обкома КПСС нельзя было стать, как правило, лицам моложе 45 лет, а секретарем ЦК КПСС — 50, министром — 55 лет. Это гарантировало качественный отбор по критериям, очевидным и убедительным для всех.

Костяк кадров составляли выдвиженцы, т.е. социально надежные, прошедшие все ступени административного или хозяйственного управления люди. Контроль за работой государственного аппарата осуществляли партийные комитеты, что исключало попадание на ответственные посты случайных людей (приятельские отношения могли играть роль лишь при прочих равных показателях). Работа госслужащего была престижной и высокооплачиваемой. Весьма стимулировала возможность карьерного продвижения, особенно в связи с переездом из региона в Москву. Переход с преуспевающего предприятия на заурядную должность в министерстве считался венцом карьеры.

С распадом СССР резко понизился статус государственной службы, коренным образом изменилась кадровая политика, разрушилась система подготовки и распределения кадров. Вплоть до 2000 г. из органов государственного управления уходили квалифицированные специалисты. В результате снизился профессиональный уровень государственных служащих. На ответственных постах, позволяющих распоряжаться огромными ресурсами, оказались случайные люди. Государство оказалось неконкурентоспособным на рынке квалифицированного управленческого труда. Специалисты, проработав 2—3 года в аппарате и установив полезные связи, уходили в заранее подготовленные фирмы.

Основной причиной явилась низкая оплата труда во всей бюджетной сфере и государственном секторе в целом, хотя этому трудно найти обоснование, почему здесь оплата труда обязательно должна быть ниже, чем в частном секторе, за равноценную работу. В производственном секторе разницы быть никакой не должно. Государственные компании живут по законам рынка. Государство для управления ими нанимает по контракту менеджеров, которым безразлично, на какого собственника работать. Например, во Франции так управляются крупнейшие госкомпании «Газ де Франс», «Электрист де Франс».

Аналогичное положение и в основных отраслях социальной сферы, например в образовании. Оплата учителя в частной и государственной школах не может существенно различаться по объективны м причинам.

С принятием нового законодательства ситуация в отношении государственных служащих меняется в лучшую сторону. Закон о гражданской государственной службе вводит политические должности, к которым отнесены министры и их первые заместители. На эти должности претенденты назначаются, на прочие должности — используются конкурсы и контракты. В оплате госслужащих резко повышается роль премий и надбавок, они могут превышать собственно оклад и выплачиваться за конкретные достижения. Другой стимул — перспективы карьерного роста, сохраняется и пакет социальных льгот (медобслуживание, пенсионное обеспечение).

Для защиты госслужащего от субъективного к нему отношения своего ведомства вводится практика подбора кадров через карьерную кадровую службу, назначение политических руководителей высшим руководством. Вводятся стандарты обслуживания в госучреждениях, регламентирующих деятельность чиновников. Для ограничения сферы администрирования разрешительный принцип заменяется заявительным, позволяющим минимизировать зависимость юридических и физических лиц от своеволия нечестных чиновников. Вводятся административные суды, где граждане могут разрешать споры с государственными органами.

В организацию подготовки и переподготовки кадров внесено плановое начало. Правительство РФ утвердило государственный план подготовки управленческих кадров для народного хозяйства. Предусмотрена подготовка в вузах ежегодно 5 тыс. чел. Финансирование осуществляется за счет федерального, региональных бюджетов, организаций. граждан. Функции государственного заказчика и контроль за реализацией плана возложены на Минэкономразвития России.

Утверждается также государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Он формируется на основе заявок федеральных органов исполнительной власти. Сформированный проект заказа представляется в Правительство РФ на утверждение. Федеральная служба по труду и занятости является государственным заказчиком работ и услуг по научному, методическому, учебному, информационному сопровождению государственного заказа. Средства на исполнение заказа выделяет Минфин России.

Грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы является неисполнение законов, указов Президента РФ, вступивших в силу решений судов. Оно может проявляться в нарушении порядка применения норм и сроков исполнения, установлении не предусмотренных нормативными правовыми актами процедур реализации прав граждан, искажений содержания актов.

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины несут руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти субъектов РФ. Они обязаны, в частности, рассматривать не позднее трех дней сообщения в средствах массовой информации о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками законов, указов, неисполнении государственными служащими законов, указов, решений судов. Итоги рассмотрения должны быть направлены в соответствующие средства массовой информации не позднее двух недель с момента опубликования.

На страже интересов граждан выступают законы Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об основах государственной службы Российской Федерации».

При обжаловании в суд действий, нарушающих права гражданина, на государственные органы, государственных служащих, другие организации и лица, действия которых обжалуются, возлагается обязанность документально доказать законность обжалуемых действий; гражданин в свою очередь обязан доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод. Установив обоснованность жалобы, суд определяет меру, предусмотренную Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другими законами. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия признаны незаконными, так и на тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием для незаконных действий.

В Гражданском кодексе РФ установлено, что вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации или субъекта РФ. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы (Минфин России).

Для борьбы с коррупцией сокращаются те государственные функции, где чиновник может принять решение по усмотрению, а также выводятся технические и обслуживающие функции за пределы госаппарата, т.е. разгосударствляются. Этой цели служит система электронных административных регламентов, позволяющих формализовать при подготовке документов набор возможных решений и контроль их исполнения. Для этого в ведомстве составляется карта, где указываются функции и полномочия. Задается маршрут движения документа. Если появляется отклонение от маршрута, то на пульте у руководителя срабатывает «си тал тревоги».

Государственную службу координирует Управление кадровой политики Президента РФ. Управление участвует в формировании кадрового резерва для замещения государственных должностей, назначение на которые осуществляет Президент РФ; изучает кадровую ситуацию в органах исполнительной власти; обеспечивает кадровую политику Президента РФ в субъектах РФ.

Управление готовит и представляет необходимые документы по вопросам назначения Президентом РФ на государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, присвоения Президентом воинских званий высших офицеров, высших специальных званий, дипломатических рангов, квалификационных разрядов и классных чинов.