Планирование как инструмент государственной политики

На всех уровнях управления основным рычагом преобразований справедливо признается планирование в пределах выбранного временного горизонта. Планирование является центральным звеном управления. План есть одновременно и конкретное задание, и управленческое решение; он мобилизует действия в заранее определенном направлении.

В условиях частнокапиталистической формы хозяйствования, непредсказуемости поведения субъектов рынка, зависимости от внешней конъюнктуры общегосударственное планирование весьма затруднено.

Производственное планирование перешло от органов власти к хозяйствующим субъектам. Планирование сохраняет директивный характер, т.е. обязывает действовать в определенном направлении, если его объектом является государственный сектор, использование бюджетных средств. На основе утверждаемых показателей государственного бюджета Минфин России доводит планы доходов и расходов до подведомственных организаций.

Национальное хозяйство в целом является объектом целевого прогнозирования и стратегического планирования. Содержательную часть государственных планов составляют макроэкономические, финансовые показатели, социальные и другие нормативы. Государственное планирование отдельно взятых отраслей, комплексов, регионов осуществляется на основе разработки целевых комплексных программ.

В качестве документов государственного планирования законодательно и нормативно определены разработка прогнозов социально-экономического развития, государственного бюджета, программы социально-экономического развития на среднесрочный период, перспективного финансового плана, сводного финансового баланса, плана мобилизационной подготовки экономики.

Прогнозирование в качестве функции государственного управления, разработки и реализации государственной политики позволяет получить научно обоснованное представление о направлениях социально-экономического развития. Поисковые и целевые прогнозы используются на всех уровнях и стадиях управления.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участием других федеральных органов исполнительной власти РФ разрабатывает сценарные условия (целевые параметры, основные показатели, решения и меры по направлениям государственной политики).

Органы федеральной исполнительной власти и субъектов РФ разрабатывают:

варианты прогнозов развития отраслей и регионов по основным показателям;
планы развития государственного сектора, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом.

Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогнозов социально-экономического развития и проектов федерального бюджета рассматривают и учитывают предложения администраций субъектов РФ по объемам поставок продукции для федеральных государственных и других нужд, по финансированию инвестиционных проектов, в том числе за счет иностранных кредитов.

Соответствующие федеральные органы представляют прогнозы формирования и расходования средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов, развития рынка ценных бумаг, банкротств предприятий, экономического сотрудничества в рамках СНГ, платежного баланса.

Прогнозы базируются на демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других показателях. Исходным в прогнозировании является анализ динамики основных макроэкономических показателей и индикаторов:

ВВП в сопоставимых ценах;
доходов (расходов) федерального бюджета, % к ВВП (с учетом расходов по обслуживанию государственного долга);
объема промышленной продукции;
объема инвестиций в основной капитал;
экспорта (импорта), включая неорганизованную торговлю;
потребительских цен на товары и платные услуги населению;
номинальных, реальных располагаемых денежных доходов населения;
численности безработных.

«Горбачев-фонд» прогнозирует для России сохранение державного статуса, патернализм в социальной политике, умеренно авторитарную власть. В то же время рынок не будет локальным, предприятиям придется конкурировать и на внутреннем рынке, впитывая опыт успешных фирм Запада. Нетрудно заметить, что риторика о державной мощи и благосостоянии народа неубедительна если сохраняется курс на свободный рынок при минимальном вмешательстве государства в экономику.

Пока ближе к реальному воплощению прогнозы С. Шаталина и А. Зиновьева о том, что процесс деградации России необратим и это государство исчезнет с карты мира, как это случилось с СССР. Разница только в том, что гибели СССР никто не мог предвидеть, так как для этого не было очевидных признаков, а признаки увядания России налицо.

Основной формой перспективного государственного планирования служит разработка целевых комплексных программ.

Целевая комплексная программа рассматривается как целостный объект управления независимо от ведомственной принадлежности участников. Оно осуществляется специально учреждаемым органом или путем перераспределения прав и обязанностей действующих структур с использованием рычагов координации.

Комплексные программы подразделяются на подпрограммы исходя из необходимости рациональной организации управления их разработкой. Подпрограмма включает задания, направленные на реализацию одной или нескольких задач, определяет промежуточные цели.

Исходя из характера поставленных целей, разрабатываются программы конъюнктурного и структурного характера. Первые из них решают задачи текущей сбалансированности и стабилизации экономики в краткосрочном временном интервале (продолжительность до двух лет), вторые — предполагают решение среднесрочных (от трех до пяти лет) и долгосрочных (свыше пяти лет) проблем качественных преобразований экономики, глобальных изменений ее основных структур. По значимости программы могут иметь статус президентских, федеральных, региональных (республики, края, области), местных (районы, округа).

Программа предусматривает:

приоритеты в реализации государственной политики;
достижение конкретного конечного результата и эффекта;
увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;
согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Программы финансируются за счет государственного бюджета, региональных и местных бюджетов, внебюджетных источников, привлекаемых под государственные гарантии. Правительство РФ определяет государственных заказчиков, отвечающих за реализацию программ. Государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые ресурсы, включая валютные.

Программы, инициатором которых выступает Президент РФ, называются президентскими. В ряде случаев такой статус может получить уже утвержденная программа, если необходимо обеспечить решение особо важных государственных задач. Создан Центр президентских программ Администрации Президента РФ.

Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр президентских программ проводит экспертизу представляемых предложений. Прошедшие экспертизу предложения направляются в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации.

Программа разрабатывается с учетом предпочтительного сценария развития и определяет его цели, источники финансирования мероприятий по их достижению, ответственность за сроки и качество работ. На стадии разработки показатели программы являются рекомендательными, а на стадии реализации — обязательными для всех ее участников независимо от формы хозяйствования.

В программе государство обозначает вариант развития в соответствии с проводимой социально-экономической политикой, обосновывает его параметры и индикаторы прямого и косвенного воздействия, т.е. рычаги государственного регулирования, в том числе государственные заказы, объем бюджетной поддержки, кредитование, тарифы и т.п. Хозяйствующие субъекты высказывают свое отношение к государственным индикаторам намерениями к заключению контрактов, участию в выполнении заказов, реализации проектов и программ.

Предприятия составляют и утверждают планы и для общественного признания своей деятельности вносят предложения координирующему органу (им может быть и орган управления) о возможной продаже продукции и потребностях в средствах производства. Если они принимаются, то это налагает обязательства на обе стороны: координирующий орган включает предложения в систему сбыта и снабжения, а предприятие обязуется выполнять объем поставки в качестве принятого заказа. Предприятия на добровольной основе включаются в выполнение общегосударственных задач, целевых комплексных программ, государственных заказов, а также соблюдают обязательные требования экономических и социальных нормативов.

Программно-целевое планирование отличается от директивного не степенью обязательности выполнения плана, а способом принятия обязательств. При директивном планировании задание доводится специальным органом, при программно-целевом планировании хозяйствующий субъект добровольно принимает на себя задание и несет полную ответственность за его выполнение.

Хозяйствующие субъекты включаются в государственные планы и программы также способом квотирования производства и реализации отдельных видов продукции для государственных нужд. Предприятия представляют планы о намечаемых объемах производства с необходимыми обоснованиями. Квоты определяют объем производства в соответствии с балансами производства и потребления данного вида продукции. Например, выдаются квоты на производство спирта из всех видов сырья.

Минсельхоз России и Минэкономразвития России исходя из балансов производства и потребления этилового спирта с учетом потребности субъектов РФ и наличия мощностей устанавливают и доводят до предприятий объемы производства.

Создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов, а также подготовку и организацию нормированного снабжения населения товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время предусматривают мобилизационные планы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Осуществляется также градостроительное планирование развития территорий. Его продукцией являются:

генеральная схема расселения по территории страны;
консолидированные градостроительные схемы (для двух и более субъектов РФ);
территориальные комплексные схемы (для территории субъекта РФ);
территориальные комплексные схемы по муниципальным образованиям;
генеральные схемы городских и сельских поселений (основной градостроительный документ, определяющий направления развития территории, транспортной и социальной инфраструктуры).

Правительство РФ составляет план работы на год (с разбивкой по кварталам), в котором отражаются организационные основы реализации государственной политики. То, что намечает Правительство РФ, — это не внутреннее дело кабинета, а жизнь страны в ее макро- и микроэкономическом измерении. Такое планирование привносит элементы планомерности в социально-экономические процессы страны. Перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена деятельность Правительства РФ в предстоящем году, представляется в Государственную Думу.

Федеральные исполнительные органы до начала квартала представляют в Правительство разработанные на основе послании Президента РФ и планов Правительства РФ предложения, которые содержат:

наименование вопроса и обоснование необходимости его рассмотрения на заседаниях Правительства;
общую характеристику и основные положения предлагаемого к рассмотрению вопроса;
форму решения Правительства;
перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмотрению на заседании;
дату рассмотрения.

В результате формируется план заседаний Правительства РФ, где по каждому вопросу указываются органы исполнительной власти, ответственные за их подготовку.

При принятии решения в форме постановления Правительства РФ документ проходит следующие этапы:

внесение проекта постановления (членами Правительства, руководителями министерств и ведомств, главами исполнительной власти субъектов Федерации) с приложением пояснительной записки;
предварительное согласование проекта с заинтересованными органами представительной власти и другими организациями;
согласование с Министерством юстиции;
обсуждение проекта постановления на заседании Правительства;
принятие постановления (путем голосования);
подписание постановления (Председателем);
опубликование постановления в Собрании законодательства Российской Федерации, а при необходимости немедленное обнародование через средства массовой информации.