Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ

В состав Российской Федерации начиная с 2007 г. входят 88 субъектов РФ, в том числе 21 республика. 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 9 автономных округов. По сравнению с другими государствами, имеющими федеративную форму государственно-территориального устройства. Россия включает наибольшее число субъектов (США — 50, Индия — 25, ФРГ — 16, Канада — 10).

В основу административно-территориального деления Российской империи было положено удобство управления. Различались общее административно-территориальное деление и специальное: общее — для целей общегосударственного управления, специальное — для управления отдельными группами территориальных единиц. Страна делилась на генерал-губернаторства, губернии, области, градоначальства, округа, уезды, волости, станы. В начале XX в в России было: 8 генерал-губернаторств, 78 губерний, 18 областей. 4 градоначальства, 2 военных губернаторства.

Губернии делились на две группы. В губерниях первой группы действовали новые земские и городские органы самоуправления, при этом традиционные администрации уступали им часть своих функций.

В губерниях второй группы в руках губернаторов по-прежнему сосредоточивались все полицейские, административно-хозяйственные и финансовые рычаги управления.

Все должностные лица, от генерал-губернатора до станового пристава, назначались.

Россия — государство многонациональное, хотя доля титульной русской нации превышает 80%; это больше, чем в иной стране, считающейся мононациональной. Однако республики, округа выделены по национальному признаку, хотя титульная нация в них не является преобладающей в структуре населения. В ряде субъектов РФ сочетаются вертикаль территориального построения по принципу «матрешки» (внутри одного субъекта РФ размешается другой субъект РФ) с горизонтальным построением власти по принципу «мозаики» (субъекты равноправны и независимы друг от друга).

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совместного ведения — 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения¹К примеру, в Канаде, являющейся федеративным государством, предметы ведения распределены соответственно следующим образом: 29 — 3 — 16.. В каждом предмете ведения содержатся полномочия и законодательного регулирования, и государственного управления.

Предметы ведения, установленные федеративным договором, подтверждены Конституцией РФ.

В ведении Российской Федерации находятся следующие вопросы общегосударственного значения:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
федеративное устройство;
защита прав и свобод человека;
организация федеральных органов власти;
управление федеральной собственностью;
разработка основ федеральной политики;
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика;
федеральный бюджет;
федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе;
внешняя политика, оборона и безопасность;
судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство;
метеорологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом власти соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края (области), могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края (области). Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

Образование нового субъекта РФ возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование новых субъектов осуществляется только на добровольной основе. В состав России может быть принято иностранное государство или его часть.

Предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ являются:

обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;
режим пограничных зон;
владение, пользование и распоряжение земельными угодьями, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана памятников;
разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения;
общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита;
борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий;
законодательство (административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды);
кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

Установлен перечень полномочий органов власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ самостоятельно (за исключением субвенций из федерального бюджета). Данный перечень включает 41 полномочие. В порядке исключения они могут финансироваться из федерального бюджета дополнительно. По другим полномочиям, не включенными в перечень, по предметам совместного ведения финансирование осуществляется за счет федерального бюджета. Однако если исполнение полномочий не предполагает создания новых государственных учреждений или предприятий, то субвенции из федерального бюджета могут не выделяться.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы (проекты согласовываются с субъектами РФ) и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

На исполнительные органы власти субъектов РФ могут возлагаться отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Так, в области внешнеторговой деятельности они имеют право:

формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности;
заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;
содержать представителей при торговых представительствах России в иностранных государствах за счет своих бюджетов.

Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам веления Российской Федерации и совместного веления действует федеральный закон.

Несоответствие конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам устраняется рассмотрением вопросов государственного строительства в конституционном судопроизводстве.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

Республика в составе Российской Федерации имеет следующие отличительные признаки:

конституция республики, республиканское законодательство;
республиканское гражданство;
государственный язык и собственные символы.

Правовое положение, или статус, других видов субъектов РФ определяется Конституцией РФ и их уставами. Конституции республик и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую силу.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов с учетом разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, которым наделяются их органы государственной власти.

При разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнять низшая. Исполнение решений передается на тот уровень, который ближе к заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечивается взаимодополняемость управленческих функций.

Сфера ведения определяется на основе федерального закона и заключения между Российской Федерации и субъектами РФ двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий.

Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ являются правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Заключение договоров допускается в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государственной власти субъектов РФ. В договоре устанавливается перечень полномочий обеих сторон, разграничение которых производится иначе, чем установлено законами. Проект договора представляется в представительный орган субъекта РФ для одобрения (одобрение или отклонение требует большинства голосов от числа депутатов).

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Президент РФ вносит затем проект федерального закона об утверждении договора в Госдуму. Утвержденный договор действует не более 10 лет.

Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий.

Сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ и утверждается постановлением Правительства РФ.

При Президенте РФ образована Комиссия по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ.

Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Федеральные органы исполнительной власти обязаны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.

Предметами разграничения полномочий между федеральной властью и субъектами РФ являются:

общие вопросы организации власти;
обеспечение прав и свобод граждан;
управление и распоряжение материальными ресурсами;
межбюджетные отношения;
социальное и культурное развитие;
экономическое развитие;
безопасность среды обитания;
процедура заключения договора.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями субъекта РФ.

Договор не может изменять конституционный статус субъекта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение предметов веления, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности России, верховенства Конституции РФ и федеральных законов.

Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ, либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ, большие, чем установленные договором, то применяются положения указанных правовых актов. В случае принятия федеральными органами государственной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоречащих договору, подлежат применению нормы договора.

Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ. Согласно Конституции РФ все субъекты РФ равноправны, иначе и не может быть в федеративном государстве. Исключение возможно для республик, несущих дополнительные обязанности по сохранению языка, литературы, культуры малых народов и некоторые другие. В период отсутствия закона о порядке разграничения полномочий договоры выполняли также роль инструмента предотвращения межрегиональных и межнациональных конфликтов.

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР принята Декларация о государственном суверенитете. Земля, природные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Кроме того, с Россией заключены 12 межправительственных соглашений, определивших механизм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Республикой Татарстан принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним инвесторам более широкие права, чем аналогичный российский закон.

С 1999 г. сфера действия и льготы по договорам стали сужаться, так как появилась потребность в более прочной основе взаимоотношений Центра и регионов. Государственный совет подготовки Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. В связи с этим договоры потеряли актуальность. Многие из них уже аннулированы, так как их цели достигнуты.

Например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Марин Эл, подписанный 20 мая 1996 г., 31 декабря 2001 г. прекратил действие ввиду достижения своих целей.

В составе субъекта РФ обычно в качестве административно- территориальных единиц выделяются города и районы. Конституционный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Территориальные единицы иного уровня (город районного подчинения, другие городские и сельские поселения, районы города в городах республиканского значения) не имеют такого статуса, и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Органы власти на уровне административно-территориальных единиц субъекта РФ по статусу, полномочиям, функционированию, взаимодействию с вышестоящими органами должны соответствовать основам конституционного строя РФ, принципам демократии независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного значения или муниципальными органами.

Полномочия Центра в ре тонах выполняют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы на местах. Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории РФ, сочетание интересов Российской Федерации и субъектов РФ в системе исполнительной власти. По предметам веления Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ главы администраций подчиняются Президенту и Правительству РФ. Контроль за осуществлением полномочий глав администраций осуществляется Председателем Правительства РФ.

В России центральная и местная власти всегда воспринимались как единая государственная власть. В этом единстве центральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государственную идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет. Центральную власть в настоящее время олицетворяет президентская власть.

Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять.