Система государственного управления

Президент Российской Федерации. Органы обеспечения президентской власти

Пост Президента Российской Федерации (РСФСР) введен во исполнение итогов референдума 17 марта 1991 г., а первый Президент избран прямым всеобщим голосованием 12 июня 1991 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ (1993) Президент является главой государства, символом верховной власти. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Однако данное положение не дает оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принятия присяги и прекращает полномочия с истечением срока пребывания в должности — с момента принятия присяги вновь избранным Президентом. Одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух раз подряд, но может баллотироваться на другой срок, кроме очередного.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия или отрешения от должности. При этом выборы нового президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Функции Президента как главы государства заключаются в том, что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии ввалить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент РФ уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных дипломатических представителей. назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент РФ решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, помилования.

Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса и обеспечивающих возможность выполнять закрепленные за ним функции. Полномочия и функции связаны с базовыми условиями жизнедеятельности общества и государства.

Президент формирует федеральные органы государственной власти или участвует в их формировании. Он назначает выборы в Государственную Думу Федерального Собрания и распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ.

Кроме решения вопросов о составе Правительства Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает перечисленных лиц Совет Федерации.

Президент осуществляет нормотворческую деятельность. Он подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, о толковании Конституции.

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.

Полномочия и функции Президента РФ четко зафиксированы в Конституции РФ, но реальное влияние на внутреннее и внешнее положение государства во многом зависит от его личности, идеологических предпочтений, методов использования рычагов власти. Оно может быть как положительным, так и отрицательным, потому что Президент фактически отвечает за все происходящее в стране.

Президент должен быть лидером. Это качество обеспечивается оптимальным сочетанием в нем политического деятеля и управленца. Первый Президент России стал лидером как политический деятель и в этом качестве оказался во главе государства. Но свое лидерство не смог подкрепить успехами в управлении страной, потерял авторитет у элиты и населения и вынужден был досрочно сложить с себя обязанности Президента РФ, публично попросив прощения у народа за свои прегрешения. Народ, видимо, простил, но суд истории еще впереди.

Второй Президент РФ занял пост не как харизматический лидер, публичный политик, а как личность, на которую возлагались большие надежды. Недостаток политического и практического опыта компенсировался молодостью, образованностью, энергичностью, чего на российском Олимпе в последние десятилетия явно не хватало.

Уже первые успехи на этом поприще резко подняли рейтинг Президента РФ в народе. Он получил поддержку в парламенте (абсолютную в Совете Федерации и Государственной Думе), не являясь членом какой-либо партии (в развитых странах парламенты и правительства контролируются непосредственно правящими политическими партиями). Парламент принимает законы, инициируемые Президентом, СМИ обеспечивают разъяснение и доведение до населения президентской политики.

Усиливается централизация власти в руках Президента, раздвигаются границы президентской вертикали, что обусловливается складывающимися обстоятельствами. Оборотной ее стороной является централизация ответственности. Важно не переступить черту, за которой снимается и перекладывается на Центр ответственность нижестоящего звена иерархии.

Администрация Президента РФ

При Президенте РФ функционируют органы, обеспечивающие проведение им внутренней и внешней государственной политики. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управления. В составе Администрации — самостоятельные подразделения, должностные лица. Основными обязанностями Администрации Президента РФ являются непосредственное обслуживание, курирование федерального уровня, работа с регионами, международная политика. Администрация контролирует исполнение указов, проводит политику Президента РФ.

Образованы советы по направлениям деятельности Администрации Президента РФ. Они являются постоянно действующими консультативными органами, информируют Президента РФ о процессах, происходящих в той или иной сфере, обеспечивают взаимодействие Президента РФ с организациями данной сферы. Организационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет Главное упрощение внутренней политики Президента РФ. Решения Совета носят рекомендательный характер и направляются Президенту РФ, соответствующим органам государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В компетенцию Администрации входит создание необходимых организационных, информационных, консультативно-правовых, материально-технических и других условий, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента РФ с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Подразделением Администрации является референтура (на правах управления). Ее задачи состоят в участии в подготовке проектов: документов программного характера, публичных выступлений Президента.

Референтура собирает, анализирует, обрабатывает материалы, используемые для подготовки докладов, интервью, других публичных выступлений Президента

Совет Безопасности

В соответствии с Конституцией РФ и Законом «О безопасности» Президент РФ формирует Совет Безопасности, который осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, защиты их от внутренних и внешних угроз. Одной из функций Совета Безопасности является контроль за реализацией органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ, иные решения — протоколами.

Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Они создаются по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Аппарат Совета Безопасности — самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; он имеет статус Главного управления Президента РФ, осуществляет организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Совета Безопасности.

В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ входят пять постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента в пределах соответствующего федерального округа, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Полномочные представители в федеральных округах входят в состав Совета Безопасности РФ.

Аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах структурно входят в Администрацию Президента РФ.

Деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах координируется территориальным управлением Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа и осуществляет следующие функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
• организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
• вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Президенту РФ представляются доклады об обеспечении национальной безопасности, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе с соответствующими предложениями. Полномочные представители решают экономические проблемы, контролируют использование федерального имущества и средств федерального бюджета в округе, применяют санкции к нерадивым чиновникам.

Под кураторством полномочных представителей действуют окружные отделения Главного кон трального управления Президента РФ (ГКУ). Вводятся контрольные инспекции для комплексных проверок субъектов РФ.

Свои подразделения в федеральных округах создают прокуратура. органы внутренних дел; происходит переподчинение и некоторых других ведомств, в связи с чем меняются и формы отношений между Центром и регионами.

Полномочным представителям Президент РФ передает часть функций и полномочий президентской власти, как бы продлевая федеральную вертикаль. Они не заменяют губернаторов, не управляют федеральными органами на местах, не берут на себя полномочия местного самоуправления. Не ставится перед ними и задача быть публичными политиками. Поскольку в настоящее время наиболее важны функции управления, координации в интересах укрепления единства страны, их задачи заключаются в том, чтобы разграничить полномочия между Центром и регионами, обеспечить антикризисное управление, где это необходимо, создать единое правовое и информационное пространство в рамках округа, осуществлять кадровую политику Президента на местах, наводить порядок во всех звеньях без нарушения демократических процедур. Полномочными представителями контролируется исполнение решений федеральных органов власти, законодательство регионов рассматривается с точки зрения его соответствия федеральным актам.

Государственный совет

Совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функционирования органов власти, является Государственный совет (Госсовет). Председателем Госсовета является Президент РФ, членами — высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов), работающие в Госсовете на общественных началах.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета из семи членов, персональный состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. На одного из заместителей руководителя Администрации Президента РФ возлагаются обязанности секретаря Государственного совета (на общественных началах и без вхождения в состав Госсовета).

Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Государственного совета. Заседания Государственного совета проводятся не реже одного раза в три месяца. Решения принимаются путем обсуждения, оформляются протоколом, который подписывает секретарь. При необходимости решения оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. Решения по вопросам законодательства в виде проекта соответствующего акта вносятся в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Государственный совет обсуждает имеющие особое значение проблемы государственного строительства, укрепления основ федерализма, вопросы, касающиеся соблюдения органами власти и должностными лицами законов, указов, распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и вносит необходимые предложения Президенту РФ.

По предложению Президента РФ Государственный совет обсуждает вопросы формирования и исполнения федерального бюджета, социально-экономической и кадровой политики, рассматривает проекты федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение.

Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

История Государственного совета России началась почти два столетия назад. Он был образован в 1810 г. при Александре I и имел два периода развития. В первый период (1810—1906) формировался царем из высокопоставленных сановников пожизненно. Госсовет разрабатывал законопроекты для рассмотрения их царем. Предлагалось на выбор два мнения: большинства и меньшинства. Царь обычно поддерживал большинство, но мог поддержать проект только одного члена Госсовета. На заседаниях кворума не требовалось, решения имели рекомендательный характер.

Во второй период (1906—1917) Госсовет стал верхней палатой парламента, т.е. законодательным органом (Дума — нижняя палата). Половина состава Госсовета назначалась царем (98 чел.), а половина избиралась на непрямых выборах. Выборы проводились губернскими земскими собраниями, съездами землевладельцев (в губерниях, где не было земств), дворянскими обществами. православной церковью, промышленниками, торговыми структурами, академией наук и университетами.

Срок полномочий выборных членов составлял девять лет, каждые три года 1/3 выбывала из состава Госсовета по жребию. Последнее заседание Госсовета состоялось в феврале 1917 г.; 25 октября все члены были официально уволены с государственной службы.

Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека

Для содействия реализации главой государства полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина образована Комиссия по правам человека при Президенте РФ¹Преобразована в Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач анализирует информацию, рассматривает обращения лиц и организаций о фактах нарушений прав и свобод, проверяет информацию об ущемлении прав, представляющем особую общественную опасность. Комиссия имеет право запрашивать необходимые документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, организаций, должностных лиц; заслушивать на заседаниях информацию соответствующих должностных лиц по вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан.

Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение данного вопроса Орган государственной власти, его должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны их рассмотреть и уведомить ее о принятом решении. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ.

Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Указом Президента РФ. Члены Комиссии, кроме председателя, работают в ней на общественных началах. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Комиссии осуществляет отдел Администрации Президента РФ.