Государственное управление в России

Россия в ее современных границах образовалась на основе одной из республик СССР — Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), потеряв при этом 50% населения, 50% экономического потенциала, 25% территории в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Российская империя, а затем и СССР до 1991 г.

Государственность новой России формировалась в недрах СССР как орудие и следствие борьбы за власть в высших ее эшелонах. Никаких объективных причин для распада СССР не было, более того, он противоречит мировой тенденции экономической и политической интеграции.

В июне 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября 1990 г. Верховным Советом принят Закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР».

Расположенные на территории РСФСР объекты союзного подчинения и управлявшиеся общесоюзными органами объявлялись ее собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды — собственностью союзных республик с выделением долей каждой из них. РСФСР заявила о праве на конкретные объекты собственности, расположенные на территории других союзных республик. Запрещалось исполнение любых актов органов государственной власти и управления СССР, связанных с изъятием материальных и других ценностей. Правительству РСФСР поручалось сформировать комитет по управлению государственным имуществом.

Фактически Закон разрушал союзный Центр, переводил под юрисдикцию России все. что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности СССР между союзными республиками. Следующими шагами российского руководства в этом направлении стали постановления Правительства РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 6, 8, согласно которым 20 ноября 1991 г. прекращалось финансирование министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым была передана часть функций управления. Основанием для таких мер стало неисполнение органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об экономическом сообществе. По мере ликвидации министерств и других органов государственного управления СССР имущество, находившееся в их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

Поскольку акции руководителей РСФСР по разрушению СССР осуществлялись до прекращения функционирования Союза, они являются антиконституционными и должны расцениваться в соответствии с действовавшими тогда правовыми нормами. Представительный орган РСФСР решения о выходе из СССР не принимал, хотя и имел на это право согласно Конституции СССР.

В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание объявлялось добровольным актом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а руководители трех республик (РСФСР. Украина, Белоруссия), собравшись тайно, обнародовали 8 декабря 1991 г. соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов этих республик была так высока, что они почти единогласно, невзирая на разную партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1).

Главы Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.

Перед новой, хотя и уменьшившейся в размерах, Россией встал извечный вопрос: как управлять огромной территорией. В царской России была выстроена жесткая вертикаль исполнительной власти сверху вниз. СССР построю унитарное государство де-факто, но не де-юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР союзные республики обладали широкими полномочиями и правами, вплоть до выхода из Союза. Предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между Центром и регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма до совнархозов¹Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления промышленностью, строительством в экономических и административных регионах..

В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. Даже малочисленные народы в местах их компактного проживания имели органы территориального управления с учетом национальных, исторических и иных традиций. В обстановке, когда на постсоветском пространстве начался процесс отделения всех от всех, Россия могла пойти по непредсказуемому пути, вплоть до конфедерации²Декларации о суверенитете, аналогичные Декларации о суверенитете России, приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько государств, отделившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий поддерживало руководство России в обмен на лояльность в борьбе с союзным Центром. «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько нам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю самостоятельности, какую можете переварить. А что не можете — отдайте России по договору» (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане)., так как суверенитеты и предметы ведения раздавались по субъективным критериям. Тува, Татарстан, Краснодарский край, Дагестан самостоятельно подписывали международные договоры и создавали свои силы безопасности. Якутия ввела английский язык в качестве официального. Бурятия, Карелия, Северная Осетия приняли законы, дающие право вводить чрезвычайное положение. Ингушетия отстаивала многоженство. Башкортостан признал суверенитет обособившейся грузинской территории — Абхазии.

Многие главы регионов создали полностью подвластные им общественные структуры, получили контроль над природными ресурсами, никому ни в какой форме не подчинялись, тратили бюджетные средства по собственному усмотрению, на денежные посты ставили родственников и доверенных лиц.

Вопреки мировой тенденции усиления государственного регулирования органы власти оставляли одну сферу за другой. Это не только подпитывало сепаратизм, но и создавало на местах благоприятные условия для растаскивания бюджетных средств, уклонения от налогов и других форм незаконного присвоения.

Конфедерация неприемлема для России, так как огромная территория, множество административных образований являются благоприятными факторами для распада. С другой стороны, для унитарного управления уже нет базы, условий. Поэтому оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны и стабильности является федерация. Конституционный Суд РФ признал понятия «суверенитет», «субъект международного права» применительно к республикам в составе России противоречащими Конституции РФ.

Федерация необходима для оптимального сочетания интересов Центра и регионов, различных сообществ, исключения крайностей, т.е. произвола Центра и самодурства регионального и национального сепаратизма, обеспечения этнокультурного и религиозного плюрализма.

Единое политическое, правовое, экономическое пространство, единые правила и гарантии прав и свобод граждан служат исходными условиями существования федерации. Федерализм исключает какие-либо государственные границы внутри страны, искусственные преграды для передвижения людей, товаров, капиталов, способствует поддержанию разумного паритета в полномочиях центральных и региональных властей.

Центр выполняет функции, которые не может выполнять субъект в отдельности или все вместе из-за отсутствия координации. Вмешательство центра в компетенцию субъекта федерации возможно по исчерпывающему перечню оснований в соответствии с конституцией или законом. Однако и субъекты федерации имеют свои органы власти, законодательство, налоговую систему и т.д.

При балансе между центральными и региональными властями общество функционирует нормально, возможные разногласия устраняются через согласительные процедуры или суд. Рыхлый федерализм порождает сепаратизм, при этом субъекты становятся настолько «суверенны», что добровольно не признают над собой власти центра. Их руководители держат под контролем представительные органы власти, СМИ, сводят на нет демократические процедуры.

Сильная федерация пресекает сепаратистские тенденции, так как, будучи сплоченной прежде всего патриотической идеологией, отвергает индивидуалистическую идеологию, размывающую ответственность субъектов федерации и граждан перед государством. Повсюду в федерациях центральная власть воздействует на субъекты, обеспечивает лояльность и подчинение региональных властей, не возлагая на себя ответственность за дела на местах.

В высшем органе власти федерации обязательно представительство не только населения в целом, но и населения регионов, поэтому в федеративном государстве образуется двухпалатный парламент, который является не только законодательным, но и представительным органом власти. Чем сильнее палата представителей регионов, тем реальнее федерация, и наоборот, если палата представителей безвольна, аполитична, то федерация становится формальной, т.е. на бумаге субъекты федерации самостоятельны, а на деле живут по указаниям сверху.

Основой формирования федеративных отношений в России послужили Федеративный договор и Конституция РФ.

Федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство. Договор упорядочил отношения между Центром и ре тонам и, разграничил полномочия и предотвратил дальнейший распад страны. Вопросы, по которым не договорились, были отнесены к совместному ведению, однако они не были конкретизированы.

Конституция РФ закрепила принципы федеративного государства: единство правового поля (верховенство Конституции и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств; ограничения перемещения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным Центром и между собой.

Приняты фундаментальные системообразующие правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней. Закрепляются права и ответственность за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального Центра до местного самоуправления.

Складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт. В единстве составляющих федерацию субъектов Центр является, прежде всего, политическим фактором. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Государственная политика проводится на общенациональном и региональном уровнях.

Центр реализует экономическую стратегию с учетом развития внутреннего рынка, финансовой, кредитной, денежной систем, горизонтальных связей регионов, более равномерного распределения по стране капитала. С экономическим федерализмом непосредственно связаны межбюджетные отношения, от которых во многом зависит, прежде всего, социальный климат в регионах. Он призван гарантировать гражданам социальный минимум независимо от территории проживания.

Государство проводит политику обеспечения равноправных отношений между народами, формирования демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержки и развития национально-культурных автономий, объединения усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согласия. Концепция государственной национальной политики положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ развития.

В здание государственности закладываются права и свободы личности, многообразие форм собственности, разделение властей, многопартийность, приоритет права. Носителем суверенитета и единственным источником власти выступает народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственного управления и местного самоуправления.

Однако федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его.

Не преодолены еще последствия первых лет реформирования, ослаблявшего центральную и усиливавшего региональную власть. Продолжают действовать факторы, угрожающие целостности России:

диспропорция между населением и территорией за Уралом;
наличие анклавных территорий;
вооруженный конфликт в Чечне;
сложность внутреннего и внешнего политического, экономического и геополитического положения страны;
демонстрация государствами превосходства по уровню жизни, военной мощи и другим пара метрам;
срастание международного и российского крупных капиталов;
бессистемность и бессодержательность государственной региональной политики, особенно в отношении Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока;
политические амбиции лидеров.

После распада СССР появились идеи об образовании Русской, Уральской, Дальневосточной республик. В средствах массовой информации открыто обсуждался вопрос о приобретении сибирских и дальневосточных территорий за долги России зарубежными кредиторами. Закон «О соглашениях о разделе продукции» уже ограничивает суверенитет: иностранцам предоставлены полномочия по извлечению полезных ископаемых с распространением на их хозяйственную деятельность норм международного права.

В последние годы приведены в действие факторы, укрепляющие централизованное начало, сама жизнь подвела к необходимости корректировки федеративного устройства, чтобы не потерять окончательно ориентиры будущего.

Централизованную власть удалось упрочить в результате следующих мероприятий:

устранения несоответствий между федеральным и региональным законодательством;
введения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с надзорными функциями;
лишения глав региональной исполнительной власти статуса законодателей;
назначения глав субъектов Российской Федерации Президентом РФ;
принятия правового механизма федерального вмешательства в деятельность глав региональной исполнительной и представительной власти;
повышения доли средств, направляемых в федеральный бюджет.

Центр расширяет властное пространство, сводит к минимуму автономную активность региональных лидеров на федеральном уровне. Государственный совет, хотя и состоит из руководителей исполнительной власти регионов, является совещательным и рекомендательным органом президентской власти, он — проводник решений Президента, а также инициирует проекты законов и указов Президента, выступает связующим звеном между Президентом РФ и Советом Федерации.

Правительство отдаст предпочтение полномочным представителям Президента РФ. Реагирует и бизнес: банки уводят финансовые потоки в столицы федеральных округов, что понижает статус региональных нейтрон.

Таким образом, совершенствование государственности приняло форму централизации власти после многих лет ее децентрализации. Предприняты первые, хотя и неоднозначные и неисчерпывающие шаги в верном направлении. По сравнению со сверхцентрализованным управлением в СССР возросшая роль федеральной власти выглядит незаметной. Тем не менее эта тенденция критикуется либералами, позиции которых в высших эшелонах власти прочны как никогда в истории страны³Однако на выборах 7 декабря 2003 г. праволиберальные партии не получили нужного количества голосов избирателей и не представлены в парламенте России.. Это понятно: всякое укрепление государства противоречит либеральной идеологии, ставящей интересы индивидуума выше интересов государства, общества.

В централизации власти усматривается опасность унитаризма, авторитаризма, возрождения административно-командной системы. По разве унитарное устройство противоречит демократии? Эту форму охотно выбирают страны с небольшими территориями, однородными составными частями и населением.

В мире, в том числе в Европе, государства в основном унитарные. Например, унитарную Францию никто не упрекает в недемократичности строя или сверхцентрализации власти. Да и грань между унитарным и федеративным государством становится размытой. Италия унитарна, но ее административно-территориальные единицы имеют не меньше прав, чем субъекты федерации в США или Германии.

Россия исторически несет бремя интеграции территорий и наций, используя для этого в разные эпохи разные способы. Сейчас к основам конституционного строя отнесен федерализм. И это внутреннее дело страны, она не обязана оправдываться за каждый шаг по реформированию власти, если даже он направлен в сторону унитаризма. Всякая власть знает пределы централизации, иначе центру придется отвечать за все, в том числе за вывоз мусора.

Для завершения процесса формирования российской государственности необходимо усиливать и федеральную, и региональные власти, у каждого уровня есть своя компетенция, своя ответственность перед народом. Кроме того, согласно теории территориальной интеграции, главным центростремительным фактором является государственная идея. СССР развивался, пока у общества была единая идеологическая цель, ясная перспектива. Первые же шаги в период перестройки по их развенчанию ослабили государство, пробили бреши, казавшиеся абсолютно невозможными. России нужна национальная идея, определяющая стратегию и пути развития страны и цементирующая устои государства⁴Общественность беспокоят муссируемые СМИ проекты передачи КНР миллионов гектаров лесных угодий в аренду на 49 лет. Не повторятся ли варианты продажи Аляски и анклава Косово в Сербии?.

В России нельзя строить систему управления умозрительно, в соответствии с представлениями об идеальной демократии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы предпринимательства.

Две трети территории страны — Север и зоны рискованного земледелия, требующие громоздких затратных инфраструктур, транспортной сети. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны, даже только того, что есть, требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации бюджетных средств, консолидации общества на основе решения конкретных задач.

Методы государственного управления в совокупности должны обеспечить функционирование хозяйственного механизма; развитие социальной. экологической и других сфер, где рыночные отношения нецелесообразны и неэффективны; укрепление российской государственности и позиций страны в мире.