Понятие и предмет системы государственного управления
Понятие системы государственного управления.
Общество как сложноорганизованная система нуждается в направленном поддержании функционирования, работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет государственная власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как субъект управления в масштабе всей страны.
В правовой литературе отсутствует однозначное, общепринятое определение государства. Это во многом связано с тем, что, во-первых, сущность государства меняется по мере развития человеческой цивилизации, а во-вторых, каждая сторона деятельности государства должна быть отражена в его определении.
Государство — это форма организации соответствующей территории, общества, публичной власти. Наиболее распространено понятие государства как синонима страны, носителя ее суверенитета. Другие характеристики раскрывают сущность государства в большей степени и с разных позиций.
Так, согласно концепции общенародного государства оно функционирует в интересах всех членов общества и является механизмом взаимодействия людей, объединенных системой права и власти. Такое государство характеризуют как правовое, демократическое, социальное, светское. Государство выступает официальным представителем общества, выражает его волю и интересы.
Концепция классового государства представляет его как организацию, орудие политической власти не всего народа, а его авангардной части (класса, партии и др.). Для ее обеспечения создается государственный аппарат с ориентацией на функции принуждения. Основное назначение классового государства состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти и другими методами1Марксистский подход к предназначению государственной власти: она служит всеобщему благу или является орудием господства одних над другими..
К данной трактовке сущности государства близка концепция И. Ильина о двух типах государства. Государство-корпорация предполагает построение власти по принципу снизу вверх, т.е. на основе свободы выбора граждан, демократическим путем. Государство-учреждение формируется сверху, включает опеку верхов, подотчетность и послушание низов. Корпоративное государство имеет тенденцию к анархии, учрежденческое — к каторге.
Власть в широком смысле представляет собой способность одного субъекта подчинять себе поведение и волю другого субъекта. В качестве субъекта можно представить личность, коллектив, организацию. Осуществление власти представляет собой интеллектуально-волевой процесс, при котором исходящий властный импульс должен быть осознан и воспринят подвластными субъектами.
Власть базируется на силе интеллекта, авторитета, убеждения, оружия и т.д. Сила власти порождает отношения приказа и подчинения, подчинение может быть правовым, добровольным, под угрозой, принудительным, т.е. в соответствии или вопреки воле объекта управления. Принудительное подчинение заставляет действовать вопреки собственным интересам и ценностным убеждениям.
Государственная власть предназначается для управления обществом, людьми и действует в пределах правовой компетенции с ответственностью перед народом, страной, историей.
Различают ветви и уровни власти (горизонталь и вертикаль власти). Ветви составляют законодательная, исполнительная, судебная власти.
По вертикали власть разделяется на федеральную (центральную), региональную, местную. Государственная власть имеет два уровня: федеральный и региональный (субъект федерации). Субъект федерации может образовать третий уровень государственной власти с самостоятельным бюджетом. Местная власть действует в муниципальных образованиях.
Разделение властей необходимо для распределения функций, создания противовесов, избежания односторонности при принятии решений, возможного превышения полномочий. Оно исключает одновременное участие одного и того же лица в органах разных ветвей и уровней власти. При разделении властей ни одному органу власти не принадлежит вся ее полнота.
Основоположники теории разделения властей Дж. Локк (Англия) и Ш. Монтескье (Франция) исходили из того, что абсолютная власть портит человека и потому необходимо ограничение любой власти. Законодательная власть должна принадлежать народу и аккумулировать его волю, а исполнительная — монарху.
Принцип разделения властей широко распространен в мире, хотя и проявляется в каждой стране по-разному. Так, в Англии с 30-х гг. XIX в. парламент (палата общин) и исполнительная власть функционируют в единстве: парламентское большинство формирует правительство, министры назначаются из числа депутатов и остаются ими в министерской должности.
Разделение властей имеет и оборотную сторону — оно ослабляет единый координирующий центр. В результате управление может приобретать конвульсивный характер, т.е. проблема решается по мере ее появления, а стратегические задачи уходят на второй план; не исключаются ведомственные, территориальные конфликты и внесудебные разбирательства.
Для выполнения своих функций ветви власти образуют государственные органы. Система органов государственной власти определяется конституцией и принятыми на ее основе нормативно- правовыми актами. Она включает совокупность высших и местных органов, осуществляющих в присущих им организационно- правовых формах функции единой государственной власти.
Государство наделяет свои органы полномочиями, сущность которых состоит в праве принимать общеобязательные решения. Полномочия находят свое воплощение в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативном правовом акте.
Исполнение функций государственным органом обеспечивают государственные служащие и государственные учреждения.
Государственное учреждение — это аппарат, не наделенный властными полномочиями, но выполняющий государственные функции по реализации решений.
Обязательным условием функционирования государства является наличие общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон возлагает на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, интегрирует интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общечеловеческих ценностей, верховенстве закона, обеспечении свободного развития всех, взаимной ответственности власти и личности.
Граждане также выполняют свои обязательства и имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, гражданское неповиновение и другие методы.
При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от ответственности и работали не на себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти.
Признаками государства выступают наличие не только определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, но и правовой системы и системы государственного управления. Кроме того, государство утверждает себя формой государственного устройства, государственным языком и символикой (герб, гимн, флаг), легитимностью государственной власти.
Правовая система воплощается в законах и других нормативных актах, являющихся обязательными для государственной власти и граждан. Закон юридически закрепляет порядок, который граждане признают разумным и справедливым. Понятие справедливости неодинаково в разных социальных слоях, тем не менее, оно имеет объективную основу, позволяющую поддерживать в обществе социальное равновесие.
Ориентиром государственного строительства служит создание правового государства, где признаются, соблюдаются и защищаются права человека; власть ограничивает себя верховенством права и правовыми нормами, действует в рамках законов; суды независимы и подчиняются только закону; международное право получает приоритет перед национальными правовыми нормами.
Законы провозглашают и защищают политические, социальные, экономические права и свободы граждан. При этом реализация прав одних не должна ущемлять права других. Близкая к власти социальная группа может использовать право в собственных интересах, сделать его своим инструментом, навязать законы, закрепляющие несправедливое положение вещей.
Государство выполняет свои функции с помощью создаваемой системы государственного управления. Другую часть общественно полезных функций общество выполняет самостоятельно в рамках самоорганизации (гражданское общество).
Государственное управление является средством, орудием реализации воли господствующей в обществе власти, выраженной в положениях конституции и других законодательных актах. При этом государство действует через специальные органы и учреждения, отдельно взятых лиц или группы лиц, которые наделяются правом принятия государственных решений. Государственные органы могут быть созданы на принципах коллегиальности (совет министров) и единоначалия (министерства).
Государственное управление базируется на познании объективных закономерностей, обладает прогностическим видением и осуществляет комплексный подход к общественным процессам. Несмотря на естественные взаимосвязи между явлениями и наличие системности общественной жизни, импульсы к развитию может обеспечить лишь государственное управление. Общественная жизнедеятельность весьма многообразна, никакой ее аспект не является второстепенным (производство, наука, мораль и право, духовное и физическое здоровье, социальная сфера и т.д.). Все это сводит государственное управление в целостную, приемлемую для всех или большинства граждан систему, цементируемую единством целепологания и организации.
Эффективность государственного управления обеспечивается наукой управления. Практика управления должна постоянно сверять свои шаги с новым уровнем научных знаний, подлинной наукой.