Организация нотариата в советской России
После Октябрьской революции и упразднения Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. судебных органов нотариусы России практически прекратили свою деятельность, хотя в Декрете ничего не говорилось об упразднении нотариальных контор.
Однако уже через год в Декрете о суде № 2 предусматривалось, что нотариальные действия совершаются нотариусами. Вместе с тем, какие нотариальные действия и каким образом они совершаются, определено не было еще четыре года: лишь 4 октября 1922 г. принимается первый законодательный нотариальный акт советского периода — Положение о государственном нотариате РСФСР. В советской России нотариат был сразу же учрежден как государственный орган и в разные периоды своего существования входил в систему либо судов, либо органов юстиции.
По Положению от 4 октября 1922 г. исполкомы местных органов власти открывали государственные нотариальные конторы во всех городах республики. Исполкомам было разрешено учреждать конторы также и в сельской местности, на узловых станциях, пристанях, временно на ярмарках и т.п. Общее число государственных нотариальных контор утверждалось Народным комиссариатом юстиции.
14 мая 1926 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «Об основных принципах организации государственного нотариата». В качестве общих начал деятельности государственного нотариата были провозглашены:
- недопустимость занятия государственными нотариусами иных государственных должностей (за исключением выборных и преподавательских); запрещение состоять членами коллегии защитников, служить по найму в кооперативных и общественных организациях и у частных лиц, участвовать в торговых и промышленных предприятиях;
- получение государственными нотариусами и прочими сотрудниками государственных нотариальных контор вознаграждения за свой труд только от государства;
- необходимость соблюдения государственными нотариусами и всеми сотрудниками государственных нотариальных контор тайны выполняемых ими нотариальных действий.
Относительно того, каким образом должна соблюдаться «тайна совершаемых нотариальных действий», в ч. 2 ст. 13 постановления указывалось: «Справки выдаются лишь лицам, по поручению или в отношении которых выполнялись нотариальные действия, а равно по требованию прокуратуры, судебных и следственных органов и в других случаях, специально предусмотренных законом».
Очень скоро, уже в Положении о государственном нотариате от 4 октября 1926 г., была закреплена обязанность нотариусов сообщать в органы торговой регистрации сведения, подлежащие согласно законам о торговой регистрации внесению в торговый реестр; в кредитные и другие учреждения, по указанию Народного комиссариата юстиции, сведения о «протестованных» векселях.
Председателям губернских и окружных судов предоставили право разрешать получение справок у нотариусов и иным, кроме указанных, правительственным учреждениям, если эти сведения были необходимы им в государственных интересах. Кроме того, нотариусы согласно Положению о налоге с имуществ, переходящих в порядке наследования и дарения, должны были направлять в финансовые органы «копии нотариально удостоверенных актов дарения». По более поздним положениям о государственном нотариате какая-либо информация о совершенных нотариальных действиях стала менее доступной.
В первые десятилетия своего существования государственные нотариальные конторы в соответствии с п. 2 постановления ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г. состояли в ведении губернских и им соответствующих судов и действовали, как и в дореволюционной России, под их непосредственным руководством и наблюдением. Президиумы губернских советов народных судей должны были проводить периодическое обследование нотариальных контор, осуществлять постоянное наблюдение за их деятельностью, принимать и проверять отчеты и сводки государственных нотариальных контор.
В послевоенные годы руководство всей практической деятельностью нотариальных органов осуществляло Министерство юстиции, а с середины 60-х гг. — снова суды. В начале 70-х гг. руководство деятельностью государственных нотариальных контор вновь перешло к органам юстиции. Судебные органы и органы юстиции в 60—80-е гг. обязаны были проводить проверки государственных нотариальных контор не реже одного раза в два года.
В советский период отдельные нотариальные действия стали совершать не только государственные нотариальные конторы, но и районные исполкомы, городские, поселковые и сельские советы. Еще по Положению от 4 октября 1922 г. в местностях, где не были учреждены нотариальные конторы, исполнение их функций, за исключением совершения актов и засвидетельствования договоров, возлагалось на народных судей с оплатой нотариальных действий по существующей таксе.
После введения в действие постановления ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г. отдельные функции государственных нотариальных контор могли возлагаться и на иные государственные органы. Так, выполнение нотариальных действий для находящихся за границей учреждений, организаций и граждан, а также для иностранных юридических лиц и граждан по сделкам, которые будут исполняться на территории СССР, возлагалось на консульские учреждения СССР (п. 16).
В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 июня 1937 г. № 99/898 воинские части и учреждения вправе были свидетельствовать копии с документов, исходящих от них. По постановлению СНК СССР от 15 сентября 1942 г. № 1536 всякого рода доверенности, а также завещания военнослужащих могли быть удостоверены и командованием отдельных воинских частей, а доверенности и завещания военнослужащих, находящихся на излечении в госпиталях, начальниками госпиталей.
В конце 20-х гг. в крупных городах и поселениях, где имелось несколько нотариальных контор, с разрешения Народного комиссариата юстиции допускалось открытие специальной вексельной конторы. Там же, где было две и более государственных нотариальных контор, одна из них стала называться первой. Позднее, с середины 60-х гг., первые нотариальные конторы обязательно должны были быть в каждом республиканском, краевом, областном центре, городах Москве и Ленинграде. Компетенция первых нотариальных контор отличалась от компетенции всех остальных контор данной местности.
В разные годы на первые нотариальные конторы в законодательном порядке возлагалось совершение таких нотариальных действий, которые другими нотариальными конторами этой местности не выполнялись. Кроме того первые государственные нотариальные конторы должны были совершать и все остальные нотариальные действия, предусмотренные законодательством РСФСР. Помимо должности государственного нотариуса появилась должность заместителя нотариуса, которому также предоставлялось право совершать нотариальные действия. В тех же государственных нотариальных конторах, где работали несколько нотариусов, один из них назначался старшим. В крупных государственных нотариальных конторах у старшего государственного нотариуса были один или несколько заместителей.
Однако нотариальные конторы имелись далеко не во всех населенных пунктах России. Сначала выполнение отдельных нотариальных действий в местностях, где не имелось нотариальных контор, было возложено на районные исполкомы, городские и сельские советы в пределах постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 15 июня 1925 г. о засвидетельствовании сделок, договоров и документов. По Положению о государственном нотариате от 20 июля 1930 г. районные или соответствующие им исполкомы, а также горсоветы городов и поселков, не являющихся районными центрами, в населенных пунктах, где не было нотариальных контор, выполняли все нотариальные действия, которые могли совершать государственные нотариальные конторы.
10 июня 1936 г. ВЦИК и СНКРСФСР постановили изъять из ведения районных исполнительных комитетов и городских советов функции по выполнению нотариальных действий и сосредоточить их в нотариальных конторах, а в тех местностях, где по объему работы организация нотариальных контор являлась нецелесообразной, открыть для совершения нотариальных действий нотариальные столы при народных судах. В послевоенные годы право совершать отдельные нотариальные действия сначала было предоставлено исполнительным органам только сельских советов (станиц, хуторов, аулов), а затем и районных, городских, а также поселковых советов.
Для хранения нотариальных книг и документов государственных нотариальных контор по Положению о государственном нотариате от 4 октября 1922 г. при президиуме губернского совета народных судей был учрежден нотариальный архив. Все государственные нотариальные конторы обязаны были в конце каждого года сдавать нотариальные книги и реестры в этот архив. С 1927 г. нотариальные архивы стали храниться либо в самих нотариальных конторах, либо в первой государственной нотариальной конторе тех городов, где такая контора существовала.
Однако не все первые государственные нотариальные конторы имели возможность принимать на хранение архивы других контор, и эти архивы оставались в тех конторах, где совершались нотариальные действия. Согласно перечню документальных материалов, утвержденному председателем Верховного Суда СССР 9 февраля 1963 г. и начальником Главного архивного управления при Совете министров СССР 26 февраля 1963 г., сроки хранения всех актовых книг, карточек нотариальных действий, первых (основных) экземпляров всех нотариально удостоверенных договоров и завещаний, нотариальных реестров, книг регистрации арестов и запрещений, регистрационных книг по учету наследственных и выморочных дел и алфавитов к ним были определены как постоянные.
В советский период существования государственного нотариата всегда было запрещено совершать нотариусам какие-либо нотариальные действия в отношении себя лично, на имя и от имени своих родственников, а также сотрудников нотариальных контор и архива.
В разные периоды круг родственников определялся в законодательных актах не одинаково:
- «по прямой линии, братьев и сестер» (п. 9 Положения от 4 октября 1922 г.);
- «на имя или от имени своей жены, своих и ее родственников по прямой линии, своих и ее братьев и сестер» (п. 5 Положения 1923 г.).
В последующих положениях вместо «жены» стало предусматриваться «супруга», а братья и сестры супруга нотариуса были исключены из этого круга родственников.
Важное значение в советской России в деятельности нотариусов придавалось не только совершению ими нотариальных действий в соответствии с действовавшим законодательством, но и выполнению поставленных перед ними других задач:
- оказания трудящимся активного содействия «к ограждению их прав и законных интересов, чтобы юридическая неосведомленность, малограмотность и т.п. обстоятельства не могли быть использованы им во вред» (п. 12 постановления ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г.);
- укрепления социалистической законности, предупреждения правонарушений, охраны прав и законных интересов граждан, а также организаций (ст. 1 Положения о государственном нотариате РСФСР от 30 сентября 1965 г.);
- охраны социалистической собственности, прав и законных интересов граждан и организаций, укрепления социалистической законности и правопорядка, предупреждения правонарушений (ст. 1 Закона РСФСР о государственном нотариате).
Возлагалась на нотариусов и работа по оказанию методической помощи должностным лицам исполкомов, совершающим нотариальные действия.
В первые годы существования государственного нотариата на должности нотариусов, возглавлявших нотариальные конторы, назначались лица «пользующиеся правом избирать и быть избираемыми в советы рабочих и крестьянских депутатов» и выдержавшие соответствующее испытание по определенной программе (п. 2 Положения о государственном нотариате от 4 октября 1922 г.).
Однако уже по постановлению ЦИК и СНК СССР от 14 мая 1926 г. нотариусы назначались по представлению соответствующих судов «из числа лиц, имеющих право быть избранными в народные судьи». В конце 40-х гг. на должности нотариусов стали назначаться лица, имеющие высшее или среднее юридическое образование, а с середины 60-х — имеющие высшее юридическое образование. Тем не менее, в середине 80-х гг. 20 процентов государственных нотариусов не имели высшего юридического образования.
Нотариат в советской России всегда был и оставался только государственным до реформы 1993 г. Государственные нотариальные конторы в первые десятилетия своего существования содержались за счет поступлений от сборов за совершаемые нотариальные действия в пределах сметы, утверждаемой в 20-е гг. президиумом совета народных судей, а затем Народным комиссариатом юстиции.
Суммы, оставшиеся после покрытия всех предусмотренных сметой расходов на содержание нотариальных учреждений, перечислялись в доход казны. Позднее содержание нотариальных контор было отнесено на республиканский бюджет по смете Министерства юстиции РСФСР. Несмотря на то что нотариальные услуги во все годы советской власти были платными и вся взысканная государственная пошлина поступала в доход государства, обустройству и содержанию нотариальных контор уделялось мало внимания.
Нотариальные конторы часто размещались в малопригодных для приема граждан помещениях. В крупных городах три-четыре, а порой и больше нотариусов в одном кабинете одновременно принимали граждан. Штаты технических работников были малочисленны — один консультант или секретарь на несколько нотариусов. Не хватало пишущих машинок, не было никакой копировальной техники.
С середины 60-х гг. нагрузка нотариусов стала возрастать быстрыми темпами. В эти годы во многих нотариальных конторах нотариусы не только готовили проекты документов и совершали нотариальные действия, но и сами выполняли всю техническую работу: печатали нотариальные документы на машинке или писали их от руки, регистрировали нотариальные действия в реестре и других книгах. Такая организация труда в советском нотариате существовала долгие годы.
Сами нотариусы не могли что-либо изменить в организации и обеспечении своей деятельности. Многочисленные очереди в нотариальные конторы, особенно в крупных городах России, становились обычным явлением. И хотя работа нотариальных контор в силу специфики их деятельности почти никогда не освещалась, проблема очередей была поднята в печати. Тогда только и обратили внимание на то, в каких условиях работают советские нотариусы, какую непосильную нагрузку они несут. Бедность нотариальных контор, примитивная организация труда в них никак не увязывались с теми задачами, которые были возложены на государственных нотариусов.
Вместе с тем исполнение нотариусами своих непосредственных обязанностей — совершение нотариальных действий — не вызывало никаких нареканий ни со стороны обращающихся к ним граждан, ни со стороны государственных властей. Судебные органы уважительно относились к деятельности государственных нотариусов и, как правило, считались с их мнением. «Скромно и незаметно работает нотариус, заботится об обеспечении прав граждан и интересов общества. Но дело его незаметным кажется лишь на первый взгляд. Это большое государственное дело, требующее глубокого знания законодательства, профессионального мастерства, опыта, человеколюбия», — отмечалось в передовой статье газеты «Известия» — печатного органа Верховного Совета СССР.
Министр юстиции СССР приказом от 19 октября 1976 г. № 22 «О дальнейшем совершенствовании работы государственного нотариата» обязал Министерство юстиции РСФСР и отделы юстиции краевых, областных, городских Советов принять меры к улучшению размещения нотариальных контор и к обеспечению их оргтехникой. Во второй половине 70-х гг. сеть нотариальных контор в РСФСР стала расширяться. Нотариат, до этого отличавшийся стабильностью кадров, пополнился новыми специалистами.
Уже к середине 80-х годов в нотариальных конторах страны 40% нотариусов имели небольшой опыт работы (менее трех лет). Потребности же общества в нотариальном обслуживании все возрастали, а нагрузка нотариусов практически не уменьшалась. Многие должности нотариусов длительное время оставались вакантными, или же на них назначались лица без необходимой профессиональной подготовки. Кроме того, из-за большой нагрузки и плохих условий труда среди молодых нотариусов наблюдалась значительная текучесть кадров.
Но и в середине 80-х годов проблемы нотариата оставались те же: в приказе министра юстиции СССР от 10 октября 1885 г. снова отмечалось, что в ряде областей РСФСР значительное число нотариальных контор размещено в малопригодных помещениях, в них недостает пишущих машинок, оборудования, копировальной и другой техники, не в полной мере удовлетворялись потребности государственных нотариусов в кодексах, комментариях к законодательству и иных нормативных и методических материалах. Значительное число сельских районов все еще не имело нотариальных контор.
Несмотря на принимаемые советскими властями меры, заметно улучшить положение государственных нотариальных контор так и не удалось. «Нотариус — древняя профессия, престижная за рубежом и до крайности униженная у нас, хотя носит гордое название «государственный»... А ведь нотариусами работают квалифицированные юристы из чистой любви к своему делу», — писали на страницах журнала «Советская юстиция» его читатели в конце 80-х годов, сочувствуя нотариусам, которые честно и добросовестно выполняли возложенные на них государством непростые обязанности.