Правовая природа муниципальной службы

Деятельность людей в органах местного самоуправления, именуемая муниципальной службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.¹Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97. Это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными. Муниципальная служба осуществляется в интересах жителей муниципального образования, для организации и предоставления физическим и юридическим лицам муниципальных услуг и обеспечения охраны правопорядка. Она является институтом, который, опираясь на гражданскую культуру, профессиональные знания и квалификацию муниципальных служащих, обеспечивает эффективное управление делами муниципального образования.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют:

Конституция Российской Федерации:
Федеральный закон «О муниципальной службе» от 02 марта 2007 г. №25-ФЗ, который закрепил общие положения о статусе муниципальных служащих в Российской Федерации, данный акт является базовым в сфере регулирования отношений на муниципальной службе;
другие федеральные законы, к которым можно отнести Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
иные нормативные правовые акты Российской Федерации, например. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», в котором были обозначены основные задачи по осуществлению реформы муниципальной службы и ее правовому обеспечению; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите», установившее Перечень категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, включив в него должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
конституции (уставы);
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовой статус муниципальных служащих на уровне субъектов Российской Федерации урегулирован прежде всего в соответствующих базовых законах о муниципальной службе. Хотя необходимо отметить, что наименование и структура данных актов в настоящее время очень сильно различаются. Помимо законов о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации приняты законы, регламентирующие какие-то отдельные аспекты прохождения службы или статуса служащих, например типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих; квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы; порядок участия муниципального служащего в органе управления коммерческой организации; типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту и др.;²Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 2.
уставы муниципальных образований;
решения, принятые на сходах граждан;
иные муниципальные правовые акты.

С одной стороны, органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью в сфере регулирования муниципальной службы. Так, они самостоятельно устанавливают структуру и штатное расписание органов местного самоуправления, утверждают размеры должностных окладов муниципальных служащих, регулируют порядок проведения аттестации служащих, конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и т.д. Но, с другой стороны, им зачастую не хватает квалифицированных кадров (особенно это касается сельских поселений), которые обеспечили бы подготовку и принятие качественных правовых актов, регулирующих данные вопросы.

Кроме того, исходя из установленного в ст. 15 Конституции Российской Федерации принципа верховенства норм и принципов международного права по отношению к национальному законодательству, следует учитывать международные стандарты в регулировании отношений на муниципальной службе. Прежде всего, необходимо отметить Европейскую хартию местного самоуправления, которая играет важную роль в регулировании принципов муниципальной службы. Часть 2 ст. 6 устанавливает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Федеральным законом «О муниципальной службе» установлены следующие принципы муниципальной службы:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина; отражает требования Венской всемирной конференции по правам человека, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности. Обязательность признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина проистекает из ст. ст. 18, 45, 46 Конституции РФ. Именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов местного самоуправления. А муниципальная служба как институт, призванный на практике реализовывать функции и полномочия органов местного самоуправления, в первую очередь при реализации этих функций должна признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих. Муниципальная служба признается профессиональной деятельностью, что предполагает наличие высокой квалификации у муниципальных служащих и требует от них особое мастерство, приобретаемое и поддерживаемое в результате систематического и непрерывного образования.

4. Стабильность муниципальной службы. Данный принцип основывается на несменяемости муниципальных служащих, стабильности их состава, устойчивости положения, преемственности в работе. Принцип получил закрепление в ряде статей Федерального закона «О муниципальной службе»: установление исчерпывающего перечня случаев расторжения трудового договора; определение гарантий для муниципального служащего; предоставление льгот, связанный со стажем муниципальной службы и др.

5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих.

6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Местное самоуправление представляет собой уровень публичной власти, наиболее близкий к населению.

Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Поэтому для местного самоуправления, а следовательно, и для муниципальной службы взаимосвязь со структурами гражданского общества особенно важна. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования — собрания граждан.

7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы, предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих: общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т.д.

8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих, призванный обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также обеспечить независимость муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему достойные условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей и т.д.

9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело.

10. В не партийность муниципальной службы, цель которого — не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций.

27 мая 2003 г. в рамках начавшейся реформы государственной службы был принят Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», где в статье 3 был прямо закреплен принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Следом за ним административная реформа затронула и местное управление. Одной из мер в этой связи стало принятия нового рамочного Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в статье 5 которого были прямо закреплены условия, обеспечивающие взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. В их числе:

единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государстве иной гражданской службы;
единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Исходя из этих законодательных требований логично было бы предположить, что законодательство о муниципальной службе должно быть концептуально весьма близко к законодательству о государственной гражданской службе. Однако этого не произошло. Если законодательство о государственной гражданской службе носит выраженный административно-правовой характер и по существу представляет собой рамочный правовой режим такой службы, то в основу законодательства о муниципальной службе положены нормы трудового права, что, естественно, никоим образом не позволяет говорить о декларированном единстве требований на государственной гражданской и муниципальной службе.³Петров С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2009. № 7.

Должность муниципальной службы — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, заметающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

высшие должности муниципальной службы;
главные должности муниципальной службы;
ведущие должности муниципальной службы;
старшие должности муниципальной службы;
младшие должности муниципальной службы.

Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Например, соответствии с частью 7 статьи 9 Закона Приморского края от 4 июня 2007 г. № 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» гражданам, претендующим на замещение высшей должности муниципальной службы, к которой относится и должность заместителя главы местной администрации, необходимо иметь не менее шести лет стажа муниципальной службы (государственной службы) или не менее семи лет стажа работы по специальности.

До вступления в силу федерального закона «О муниципальной службе» 2007 г. предусматривалось присвоение муниципальным служащим квалификационных разрядов. В настоящее время с 25 ноября 2008 г. действует система присвоения классных чинов. Термины «классный чин» и «квалификационный разряд» различные по звучанию, но схожие по смыслу и назначению.

Статьей 9.1 Федерального закона «О муниципальной службе» устанавливается общий принцип порядка присвоения классных чинов на муниципальной службе — классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Указанный принцип должен быть положен в основу разработки субъектами Российской Федерации порядка присвоения и сохранения классных чинов на муниципальной службе.

С целью достижения последовательности и прозрачности в процедуре присвоения классного чина на муниципальной службе в законодательстве субъектов Российской Федерации должны регламентироваться следующие моменты:

последовательное присвоение классного чина по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине, после их присвоения впервые;
присвоение классного чина в соответствии с замещаемой должностью, в пределах той или иной группы муниципальных должностей (высшей, главной, ведущей, старшей и младшей);
досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина либо присвоение классного чина на одну ступень выше классного чина, предусмотренного для той или иной группы должностей муниципальной службы;
необходимые сроки пребывания в предыдущем классном чине, дающие возможность на получение очередного классного чина;
юридические факты, ограничивающие присвоение классного чина (например, наличие дисциплинарного взыскания);
процедуры проведения квалификационного экзамена;
квалификационные требования, предъявляемые к муниципальному служащему, претендующему на присвоение классного чина;
методы и способы оценки профессиональных знаний, навыков и качеств муниципальных служащих;
сохранение присвоенного классного чина при освобождении от замещаемой должности муниципальной службы или увольнении с муниципальной службы.

В соответствии с Законом г. Москвы от 22.10.2008 № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» муниципальному служащему присваивается:

замещающему высшую должность муниципальной службы — 1 классный чин;
замещающему главную должность муниципальной службы — 2, 3 классный чин;
замещающему ведущую должность муниципальной службы — 4, 5, 6 классный чин;
замещающему старшую должность муниципальной службы — 7, 8, 9 классный чин;
замещающему младшую должность муниципальной службы - 10, 11, 12 классный чин.

Гражданину, замещающему должность муниципальной службы в г. Москве на условиях трудового договора, заключенного на определенный срок, классный чин присваивается без сдачи квалификационного экзамена не позднее шести месяцев со дня его назначения на должность. Очередной классный чин может быть присвоен муниципальному служащему не ранее чем по истечении одного года со дня присвоения предыдущего классного чина. Очередной классный чин может быть присвоен муниципальному служащему до истечения года со дня присвоения предыдущего классного чина в случае назначения его на вышестоящую должность муниципальной службы в пределах одной группы должностей муниципальной службы, но не ранее чем через шесть месяцев со дня назначения. При назначении муниципального служащего на вышестоящую должность муниципальной службы иной группы должностей муниципальной службы ему может быть присвоен внеочередной минимальный классный чин по соответствующей группе должностей муниципальной службы, но не ранее чем через шесть месяцев со дня назначения.