Территориальная организация местного самоуправления

В территориальной организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации как составляющих федеративного государства присутствует определенная идентичность, заложенная Конституцией России. Однако в территориальной организации муниципальной власти такого единообразия до недавнего времени не наблюдалось. Обусловлено это было не только предоставленной субъектам РФ самостоятельностью в решении данного вопроса (следует иметь в виду трехуровневый порядок правового регулирования местного самоуправления), но и принадлежащим им правом устанавливать своими законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Частью 1 статьи 131 Конституции РФ и принятым в ее развитие Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был закреплен территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований: они создавались там и на тех территориях, где на момент принятия Конституции России уже существовали населенные пункты (города, поселки и т.д.).²Часть 1 статьи 12 («Территории местного самоуправлении») указанного Закона содержался несколько расширенный, по сравнению с Конституцией РФ, перечень видов муниципальных образований, так как включила сюда, кроме городов и сельских поселений, также станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и не закрыла этот перечень, говоря «...и другие муниципальные образования».. Однако данный принцип не был императивным: обязательных требований к совпадению территории муниципального образования с границами образования административно-территориального не было установлено.²Подробно см.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 11-12.

Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта. Это обусловлено:

возможностью учреждения муниципальной власти не только на территории отдельно городского или сельского поселения, но и одновременно на территории нескольких поселений, объединенных общей территорией;
открытостью перечня территорий муниципальных образований (установленный в законе субъекта Федерации перечень муниципальных образований не статичен и может быть изменен).

Так, например, в соответствии с решением Московской областной Думы, деревня Маришкино Чемодуровского сельского округа Воскресенского района была объединена с поселком дома отдыха «Воскресенский» в один населенный пункт - деревню Маришкино³Решение Московской областной Думы от 20.11.96 № 8/110 «Об объединении фактически слившихся населенных пунктов Чемодуровского сельского округа Воскресенского района» / Правовая система «Гарант»., что повлекло за собой изменения в осуществлении местного самоуправления на увеличившейся территории населенною пункта.

Вместе с тем именно административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации зачастую служило основой для организации муниципальных образований. Но муниципальные образования (несмотря на включение вопроса об определении территорий для организации местного самоуправления в предметы ведения субъекта Федерации) иногда пытались сами определять территории, на которых можно осуществлять местное самоуправление. Однако такой подход не основан на законе. Административно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муниципальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, поскольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, которые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции РФ население муниципального образования вправе решать самостоятельно.⁴Защита прав местною самоуправления судами общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2003. С. 39.

Разница в определении субъектами РФ «самоуправляющихся» территорий была следствием отсутствия четкой регламентации этого вопроса в основном законе страны. Недостаточная ясность и даже малочисленность конституционных норм, посвященных территориальным основам местного самоуправления.⁵Конституция РФ устанавливает лишь виды территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (юродские, сельские поселения и другие территории - часть 1 статьи 131). Именно отсутствие в федеральном законодательстве установлений в области основ территориальной организации местного самоуправления обусловило разнообразие моделей местного самоуправления в России, далеко не всегда способствовало эффективному решению задач, стоящих перед местной властью. Такая ситуация была свидетельством того, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. не решалась задача единообразия территориальной организации муниципалитетов.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепил единые территориальные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Предложенная новым Законом система принципиально отличается от предыдущей. В целом она призвана ответить на вопрос о том, в рамках каких территориальных единиц должны функционировать муниципальные образования, чтобы эффективно исполнять возложенные на них обязанности.

Изменились сами принципы территориальной организации местного самоуправления: обязательным теперь является формирование муниципальных образований на двух уровнях:

в сельских и городских поселениях;
в муниципальных районах и городских округах.

Устанавливая обязательное формирование муниципальных образований на указанных территориях, закон разграничивает и закрепляет за каждым собственные полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. отличается значительной детальностью и почти аннулирует необходимость региональных законов о местном самоуправлении в связи с закреплением обязательности унифицированной двухуровневой модели и установлением системы требований, определяющих организацию местного самоуправления на определенной территории. Как правило, принятые ранее (до 2003 г.) региональные законы о местном самоуправлении действуют в части, не противоречащей нынешнему Федеральному закону.

Более актуальным является законодательное закрепление процедуры определения и оформления территориальных границ новых муниципалитетов. Так, в Московской области 23 апреля 2004 г. был принят закон «О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», определивший (ст. 4), что установление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом, а также определение административного центра сельского поселения осуществляется законами Московской области, принимаемыми по каждому муниципальному образованию. В результате этого в Московской области образовано 79 муниципальных образований. В их число входил 39 районов и 40 городов и поселков городского типа областного значения (это второй уровень самоуправления), а отдельных муниципальных образований, т.е. городских и сельских поселений, в совокупности насчитывается около 430. Муниципальные районы Московской области отличаются размерами территории и составом: в каждый входит от 5 до 17 муниципальных образований. В связи с возложением осуществления реформы местного самоуправления в Российской Федерации на региональные органы государственной власти в Московской области разработаны проекты модельных уставов муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.

В отличие от территориального принципа, используемого в чистом виде в организации государственной власти, в существующем федеральном регулировании местного самоуправления достаточно ярко выражены поселенческо-территориальные начала в организации муниципальной власти. Можно сказать, что поселенческие начала используются при организации местного самоуправления на первом уровне (в сельских и городских поселениях) и на втором - в городских округах, а поселенческо-территориальные — при организации местного самоуправления в муниципальных районах. В последнем случае административно-территориальное деление субъекта РФ зачастую служит основой для определения муниципальных районов, что и позволяет особо выделить территориальный аспект.

Но разница принципов, используемых в организации местного самоуправления на территориях муниципальных районов и городских округов, не препятствует объели нению их в муниципальные образования одного (второго) звена. Как более крупные территориальные образования, они имеют возможность решать и более сложные, требующие больших финансовых затрат, задачи, что подтверждается перечнем вопросов местного значения, решаемых муниципальным районом и городским округом. Первый и второй уровень муниципальных образований имеют разный состав: муниципальный район — это полипоселение, так как в его составе находится несколько поселений или поселений и межселенных территорий, а городской округ — мононаселенный пункт, так как представлен одним городским поселением. Это обусловило разницу решаемых ими вопросов и сходство вопросов местного значения поселения и городского округа. Так, например, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями есть в числе вопросов местного значения и поселения, и городского округа, но отсутствует у муниципального района.

В отдельных случаях при включении сельских населенных пунктов в состав городских поселений сельское население высказывает недовольство этим: у них есть различные льготы, обусловленные проживанием в сельской местности, которые могут быть потеряны после включения их в состав городского поселения.

Коренное преобразование территориальной организации местного самоуправления, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., не позволило федеральному законодателю установить необходимые критерии вновь образуемых муниципалитетов при принятии федерального закона. В Закон, принятый в октябре 2003 г., изменения вносились более 50 раз. Уже в 2004 г., когда началась реализация данного закона, существенные изменения претерпели статьи, посвященные именно определению территорий, служащих основой для организации местного самоуправления. Изменению подверглись понятия сельского и городского поселения, положения о необходимой численности населения для определения состава территории сельского поселения, положения о необходимости вхождения территории населенного пункта полностью в состав территории поселения, определения территорий с высокой и низкой плотностью населения и др.

Масштабность изменений, которые первоначально планировалось осуществить за 3 года, вызвала необходимость корректировки вступления в силу не только отдельных статей Закона (например, статьи 85), но и даты, с которой Закон вступит в силу целиком. Так, Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» определено, что со дня его официального опубликования и до 1 января 2009 года устанавливается переходный период, в течение которого порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений определяется законом субъекта РФ. Выделение уровней в территориальной организации местного самоуправления, в переходный период и установление вопросов местного значения поселений органами местного самоуправления муниципальных районов осуществляется на основании законов субъектов РФ.

Предпринимаемые на основании нового Закона о местном самоуправлении в России территориальные преобразования достаточно ясно показывают, что именно необходимость эффективного осуществления публично-властных полномочий обусловливает проведение изменений в территориальной организации власти.

Введение двухуровневой системы муниципальных образований и построения органов местного самоуправления, предусмотренного Законом 2003 года, является новеллой в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствуют указания на какие-либо виды или уровни территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, поэтому субъекты Российской Федерации применяли их по своему понятию и усмотрению. Например, Закон Воронежской области от 27.10.1999 г. № 119-11-03 «О порядке образования, объединения, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» предусмотрел возможность существования территорий муниципальных образований двух видов. Первые могли быть образованы только в границах самостоятельных административно-территориальных единиц, указанных в Уставе Воронежской области; вторые — в границах административно-территориальных единиц — поселении или в границах административно-территориальных единиц, территория которых объединяет несколько поселении. Для определения видов территорий муниципальных образований воронежские законодатели взяли за основу самостоятельность (или ее отсутствие) административно-территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление.

Многоуровневый порядок организации муниципальных образований отмечался и в постановлениях Конституционного Суда РФ.

Так, по «удмуртскому делу» говорилось об уровнях муниципальных образований, что было призвано продемонстрировать возможности существования местного самоуправления в территориальных единицах определенного типа (районах и городах), имеющих статус административно-территориальных единиц, напрямую входящих в состав республики. Об уровнях Конституционный Суд РФ говорил и позже при рассмотрении вопросов, связанных как с территориальной организацией местного самоуправления, так и применительно к территориальным уровням государственной власти.

Итак, территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне — поселения. На втором — муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества, во-вторых, нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней.

Анализ Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что территориальный уровень местного самоуправления — это выделенная населенная составная часть территории субъекта Российской Федерации, являющаяся муниципальным образованием, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При отнесении населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, к определенному уровню значение имеют ее статус (городское, сельское поселение, район) и возможность самостоятельного решения определенных вопросов, имеющих местное значение. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной публичной власти.

Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). Рассматривая вопросы организации местного самоуправления, следует отметить, что законодательно на определенных территориях может быть установлен особый порядок управления ими. Так, федеральные органы государственной власти, присваивая определенным поселениям статус особых — закрытых — административно-территориальных образований, устанавливают особенности осуществления местного самоуправления. Таким образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

Законодательное закрепление сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления и некоторых особенностей их полномочий вытекает из особого характера работы объектов (предприятий) на территории ЗАТО, их связи с государственной тайной, необходимостью ее охраны и т.п., что требует единого подхода к регламентации вопросов жизнедеятельности. Особенностью является и то, что территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий (объектов), а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, и могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Это стало причиной передачи в ведение органов местного самоуправления ЗАТО других населенных пунктов, расположенных на его территории, и установления перечня вопросов, решением которых дополнительно занимаются органы местной власти, что связано с особым характером территории ЗАТО и свидетельствует о несколько отличном от порядка в обычных поселениях осуществлении властных полномочий.

Вместе с тем границы муниципального образования должны быть четко определены и закреплены в уставе муниципального образования во избежание различного рода проблем. так, Законом Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» был определен перечень муниципальных образований, не входящих в границы территорий иных муниципальных образований, в числе которых было и муниципальное образование «поселок Котельники». Однако Совет депутатов Люберецкого района включил его в состав территории района, что послужило основанием для внесения заместителем прокурора Московской области протеста в указанный орган, а в дальнейшем — для рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ.

Построение оптимальной структуры власти, обеспечивающей эффективную реализацию всех ее функций и установление адекватного административно-территориального деления, является отдельно стоящей, важной и сложной проблемой, которая наиболее актуальна для крупных городов и особенно для городов федерального значения, так как городские муниципальные образования отличаются большим разнообразием (по величине населенного пункта, его территориальному делению, численности населения, степени развитости и т.п.).

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Рассматривая местное самоуправление как публичную власть, наиболее приближенную к населению, нельзя не сказать о территориальном общественном самоуправлении. Являясь своего рода подсистемой местного самоуправления, осуществляемого в муниципальном образовании, оно представляет собой форму еще большего приближения жителей к решению своих проблем — на части территории муниципального образования (которая тоже может оказаться достаточно большой для быстрого и эффективного решения вопросов, являющихся местными для жителей, например, микрорайона, улицы и даже дома).

ТОС не предшествует осуществлению местного самоуправления в муниципальном образовании, а следует за ним: поселение — основа для организации местного самоуправления, а ТОС осуществляется на части территории поселения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками муниципальных образований являются:

наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
устав муниципального образования:
обособленная муниципальная собственность;
местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения видов муниципальных образований.

Городское поселение — это город или поселок с прилегающей к нему территорией. В составе городского поселения также MOOT находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации.

Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной и иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения и не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутри городе кой территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные образования делятся на четыре группы:

городские и сельские поселения;
муниципальные районы;
городские округа;
внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальное деление относится к компетенции субъектов РФ, за исключением:

наименования административно-территориальных единиц, большинства населенных пунктов;
организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской Федерации.

Административно-территориальное деление — это разделение территории субъекта федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления. От административно-территориального деления следует отличать также деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной деятельности.

Административно-территориальная единица — это часть территории субъекта Российской Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта федерации, страны.

Населенный пункт — место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов: села; деревни; станицы; сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа; города; районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе.

Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города, и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ.