Муниципальная власть как одно из проявлений публичной власти

Раскрытие сущности и понятия муниципальной власти невозможно без определения ее места в конституционно установленном механизме осуществления власти, без уяснения сути и содержания публичной власти и соотношения с ней местного самоуправления.

Конституция закрепляет определенное соотношение сил в обществе, в первую очередь, путем регулирования отношений, возникающих по поводу организации и осуществления власти. Данная категория — непременная составная часть Основного закона любого государства. Именно установление определенных взаимоотношений власти и общества позволяет говорить о реальности или фиктивности таких понятий, как демократия, гражданское общество и т.д. Конституционное закрепление места, роли народа в системе властвования может существенно различаться в зависимости от национальных, исторических и иных условий, но данная сфера отношений всегда является объектом конституционного регулирования.

Изучению понятия власти посвящено немало трудов ученых как советского, так и нынешнего периода.

В советской юридической науке одни ученые раскрывали суть власти как через категорию «властеотношения» (отношения господства и подчинения), так и через ее функциональные характеристики.¹См., например: Кабышев В.Т. Прямое народовластие и Советском государстве. Саратов, 1974. С. 10-12. Другие устанавливали знак равенства между властью народа и государственной властью, третьи определяли власть народа шире власти государственной.

Публичная власть как власть народа (понимаемая так же, как «элемент государства», «важнейший признак государства») в первую очередь регулируется конституционными нормами, хотя сам термин «публичная власть» в российской Конституции напрямую не закреплен. Конституционное регулирование организации и осуществления публичной власти было призвано сформировать систему власти и обозначить пределы ее осуществления на различных территориальных уровнях. Ряд авторов рассматривают само государство как правовую форму общей (публичной) власти, устанавливающей и защищающей определенный, законодательно закрепленный правопорядок ²Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2000. С. 39..

Согласно статье 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. В Конституции РФ предусмотрено достаточно ограниченное число случаев, когда необходимо обращение к народу для выяснения его мнения по тем или иным вопросам, в отличие от других стран, где имеет место более широкое использование институтов непосредственной демократии.

Наделяя впасть полномочиями по решению публичных задач, общество в дальнейшем постоянно находится в поиске баланса между государственной властью и учетом частных интересов. В значительной степени соотношение этих интересов возможно лишь при реальном существовании в России гражданского общества и создании правового государства.

Вместе с тем социально-политическая характеристика самой природы власти такова, что между властью и обществом в определенных случаях возникают противоречия. Так, антиподом гражданского общества является тоталитарное общество, а в условиях тоталитарного государства гражданского общества быть не может. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, «власть слабеет без общественной опоры», но «власть стабильна, когда ее поддерживает население»³Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 7.. Гражданское общество, а соответственно и получающий в нем воплощение конституционный строй — это объективно складывающийся порядок реальных общественных отношений⁴Бондарь Н.С. Гражданское общество и местное самоуправление как социально-правовое выражение нового конституционного строя России // Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение: Сборник статей / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул. 2003. С. 7..

Конституция в этом смысле не только закрепляет организацию государства, но и содержит основу для развития гражданского общества, одной из конституционных форм проявления которого является местное самоуправление.

Нормативно-правовой основой сотрудничества, взаимодействия общества и власти являются положения Конституции РФ. Основной закон России, закрепляя такие характеристики народа, как «носитель суверенитета» и «единственный источник власти», определяя осуществление властных полномочий, получаемых различными органами от населения, по сути, регулирует осуществление публичной власти.

Анализ российских конституционных норм позволяет выявить такие характеристики публичной власти, как многоуровневость и функциональность, организационный и волевой характер. Организационными формами осуществления публичной власти являются государственная и муниципальная, основой для выделения которых служит территориальная организация страны.

На уровне основ конституционного строя получают свое закрепление определенные принципы организации и осуществления публичной власти. Это принцип «горизонтального» разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), принцип «вертикали» — осуществление государственной власти Федерацией и субъектами РФ (статья 11). «Вертикальный» срез реализации публично-властных полномочий в определенной степени характерен и для местного самоуправления.

Пониманию публичной власти, раскрытию ее конституционных характеристик в значительной степени способствовал Конституционный Суд РФ. Не имея формально-юридического и законодательного закрепления, сама категория «публичная власть» получила свою конституционно-правовую характеристику в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения Российской Федерации»⁵Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор модернизации российском государственности // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 23.. В Постановлении от 24 января 1997 г. государственная власть и местное самоуправление рассматривались как относительно самостоятельные формы осуществления публичной власти, а территориальное устройство государства — как «способ организации публичной власти». В Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П было отмечено, что публичная власть может быть и муниципальной.

Публичность как общая черта и государственной власти и местного самоуправления призвана продемонстрировать использование одинаковых принципов (демократии и децентрализации власти), на которых строится организация публичной власти.

Природа муниципальных и государственных органов власти в принципиальном плане одинакова. Основания для рассмотрения органов государственной власти и органов местного самоуправления вместе дают и нормы федеральных законов Российской Федерации, указывающие на деятельность тех и других органов в комплексе, что также подтверждает относительную, но не безусловную обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти. По существу следует говорить о «региональной и местной автономии»⁵Тимофеев Н.С. Некоторые современные аспекты государственной политики развития местного самоуправления // Вестн. Моск, ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 4. С. 47., что означает определенную организационную и властную самостоятельность в законодательно установленных пределах. Это позволяет выделить формы и виды публичной власти, осуществляемой в государстве на нескольких уровнях: федеральном, субъектов РФ и муниципальном.

Территориальная организация государства является критерием, позволяющим обозначить уровни публичной власти. Исходя из того, что территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов, в свою очередь состоящих из территорий муниципальных образований, можно говорить об осуществлении таких видов публичной власти, как государственная (на уровне Федерации и субъектов Федерации) и муниципальная власть (на территории муниципальных образований).

Таким образом, публичная власть, являясь сущностной характеристикой деятельности государства, осуществляется и на федеральном, и на региональном, и на муниципальном уровне. Каждый из уровней самостоятелен. Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на недопустимость вмешательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации в дела муниципальных органов власти. Например, установление органами государственной власти субъекта сроков полномочий представительных органов местного самоуправления; порядок отзыва должностного лица местного самоуправления (законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования).

Публичная власть может реализовываться в непосредственной (прямой) форме, когда имеет место прямое волеизъявление населения, например, в ходе референдума, выборов в органы власти, и в представительной форме: через советы представителей, депутатов и выборных глав администраций муниципальных образований. Образование представительных органов власти является отличительным признаком государственной и муниципальной власти.

Организационные формы публичной власти связаны с проявлением непосредственно или опосредованно волеизъявления народа. При опосредованном волеизъявлении в зависимости от территории осуществления власть приобретает характер государственной или муниципальной. Целостность публичной власти как общественного явления обеспечивает то обстоятельство, что источником имеющихся у них властных полномочий является народ (население России в целом, население субъекта Федерации, муниципального образования), что закрепляется и раскрывается в конституционных положениях:

свободные выборы как одно из высших непосредственных проявлений власти народа — основа для формирования высшего представительного (законодательного) органа страны (часть 3 статьи 3);
формирование органов местного самоуправления базируется на волеизъявлении населения муниципального образования (часть 2 статьи 130);
Президент государства (как постоянно действующий орган государственной власти) получает свои властные полномочия в соответствии с Конституцией РФ в результате выборов (часть 1 статьи 81);
принятие Конституции РФ и ее действие в качестве Основного закона государства также может быть опосредовано волеизъявлением населения всей страны (часть 3 статьи 135).

Следует иметь в виду, что в формировании представительных органов государственной власти принимает участие народ, то есть граждане Российской Федерации независимо от места их проживания, тогда как представительные органы местного самоуправлении формирует население муниципального образования, то есть все лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), постоянно проживающие на территории муниципального образования.

Смысл конституционных статей, посвященных местному самоуправлению, его осуществлению, позволяет рассматривать власть местных сообществ именно как особую форму или одну из форм публичной власти.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление рассматривается как форма осуществления народом своей власти; так же характеризуется местное самоуправление и в научной литературе⁶См., например: Кутафин О.Е.. Фалеев ВИ. Муниципальное право Российской Федерации. М.. 1997. С. 89.. Основанием для этого является конституционно установленная возможность осуществления местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), т.е. большая вероятность непосредственного участия граждан в управлении (по сравнению с государственной властью).

В природе государства часто выделяют только государственную власть⁷На это обращает внимание, например, Тихомиров Ю.А., анализируя и сопоставляя категории государство—власть—публичность-народ. См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 13. См. также: Мокрый В. Развитие в России местного самоуправления как института публичной власти // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 138-143., ставят знак равенства между публичной и государственной властью⁸См., например: Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционного права в Республике Коми. Сыктывкар, 2000. С. 167-168; Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы). Саратов. 2003. С. 78.. Однако отождествлять их нельзя: публичная власть — лишь один из элементов государства, а государственная власть, будучи важнейшим признаком государства, — разновидность публичной власти.

Некоторые авторы под публичной властью понимают органы власти, и именно в таком контексте пишут об осуществлении публичной властью «управления территорией и населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны... властью государства, центральной властью», хотя и отмечают публичный характер власти и федеральной, и региональной.⁹Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации». М., 2002. С. 21.

Отдельные авторы отождествляют публичную власть с муниципальной, противопоставляя ее государственной.¹⁰Основы местного самоуправления / Под ред. С.В. Воленко. Обнинск. 1997. 4.1. С.87-90. Новизной указанное утверждение не обладает, так как еще германский государствовал Г. Еллинек видел в самоуправлении управление через посредство «самих заинтересованных лиц в противоположность государственно-бюрократическому» управлению¹¹Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.. Такие подходы противоречат положениям Конституции РФ и законодательных актов, устанавливающих основы местного самоуправления. Следует исходить из того, что муниципальная власть - одно из проявлений публичной власти.

Территориальные пределы действия муниципальной власти, ограничение сферы ее распространения территорией муниципального образования, как правило, на практике определяются границами административно-территориального деления.