Основные теории местного самоуправления
Самоуправление есть вид управленческой деятельности. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица1См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юристъ. 2005. Консультант+..
Под самоуправлением понимается особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов2Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики. — Свердловск. 1987. — С. 35-36..
Местное самоуправление - это процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей.
Среди основных теорий местного самоуправления выделяют теорию свободной общины, общественную и государственную теории.
Появление теории свободной общины относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ — Турэ, Токвиля, Гербера и др. Причиной возникновения теории свободной общины стало то, что местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самодостаточность общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.
Согласно данной теории, собственные дела, негосударственные по природе, общины вправе решать самостоятельно. Для этого они могут формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача — контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.
Основателями общественной теории называют О. Рессллера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как продолжение теории свободной общины. Ее суть заключается в том, что круг общинных проблем отличается от круга дел государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение только собственных местных общин.
Общинные дела — это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках данной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо. Должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам, они представляют не государство, а общество.
Государственную теорию разработали немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно развивалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, П.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. При этом названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако это не значит, что органы местного самоуправления — органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами.
Л. Штейн видел особенность местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дат основание выделять в рамках государственной теории самоуправления ее юридическое ответвление (юридическую теорию).
Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.