Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления

Если англосаксонский тип, по мнению Е.Г. Аминицы и А.Т. Тертышного, характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого их подчинения вышестоящим органам, центру, то континентальный тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится обширная гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ.

В странах континентальной модели местного самоуправления акты государственного парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам.

А.Н. Козырин и М.А. Штатина, говоря о континентальной модели, выделяют четыре ее разновидности: романская, германская, скандинавская и латиноамериканская модели. Континентальную модель они обозначают как биполярную систему местного самоуправления, которая характеризуется рядом признаков:

в одной административно-территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления;
субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права;
компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено»;
деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Органы местного самоуправления: коллегиальный представительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах. При этом деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.

Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).

Во Франции во главе коммуны (наиболее многочисленные территориальные коллективы во Франции, в которых осуществляется местное самоуправление) стоит муниципальный совет, избираемый населением на 6 лет и насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей коммуны. Среди важнейших полномочий муниципального совета: а) бюджетные; б) полномочия по созданию новых служб; в) полномочия по управлению имуществом коммуны; г) полномочия в ряде других областей (например, по утверждению проектов гражданского строительства). Муниципальный совет организует муниципалитет, избирая мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют исполнительную власть коммуны. Положение мэра, по французскому праву, отличается «функциональной двойственностью»: он выступает то как представитель коммуны, то как представитель государства.

Во Франции коммуны как органы местного самоуправления входят в систему органов государственной власти.

Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.

Существует выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане. В Германии, где после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур.

В Австрии, где каждая земля принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в 5 землях из 9. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность в этом проявили Каталония и Страна Басков¹Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9, 10..

Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного самоуправления осуществляют децентрализованные структуры.

Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отличают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управления; провозглашение принципа политического единства и административной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.