Англосаксонская модель местного самоуправления
Муниципальная (англосаксонская) модель возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.
Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы признается совет муниципального образования — коллегиальный представительный орган, который избирается населением и имеет право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.
Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы.
В Великобритании контроль за деятельностью местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство окружающей среды; по вопросам делегированных полномочий — на соответствующие отраслевые министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.
Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.
Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская модели.
Английской (унифицированной) модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), а также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня.
Примечательно, что в соответствии с Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. был введена должность не только омбудсмена, действующего в сфере государственной администрации, но и омбудсмена, действующего на местном уровне. Это оптимизирует защиту прав граждан на уровне, территориально максимально приближенном к деятельности органов местного самоуправления1Конституции зарубежных государств / Сост. Маклаков В.В. М.: Бек, 1997. С. 63-64..
Североамериканской (диверсифицированной) модели присуще признание в качестве субъекта местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также присуще многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных штатах США могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.
В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.
В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления2Государственное управление и государственная служба за рубежом / Под ред. В.В. Чубинского. М., 1998..
Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.
Организация местного самоуправления относится согласно X поправке к Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентируют ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и полномочий.
В США муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительства многих штатов передали в ведение муниципалитетов службы полиции, противопожарной охраны, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.
Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы3Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990. С. 3..
По первой схеме совет назначает на определенный срок профессионального чиновника — управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции.
Управление по схеме «мэр — городской совет» получило наибольшее распространение. При этом «сильный» мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При «слабом» мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета4Штатина М.Ф. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция, страны Латинской Америки). М., 1994. С. 22 29..