Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд своим решением.

Однако это законодательное определение ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством представляется нам спорным, так как в соответствии со ст. 45 Налогового кодекса РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. Если одна из сторон оспаривает нарушение, то применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.

А вот по поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования входит в компетенцию самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М.А. Краснов, «нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку «население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным»¹Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192..

Данный вид муниципально-правовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Федерального закона.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования²Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 74) // СЗ РФ. 2003. Н: 40. Ст. 3822..

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта РФ в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ и законам Российской Федерации, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем несколько раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения. выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что хотя предыдущие решения представительного органа и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была неочевидна депутатам в силу неопределенности норм этого закона, которому принятое решение противоречило.

Тем более не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо могущего повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий, осуществляемую в два этапа:

предупреждение о возможности роспуска;
досрочное прекращение полномочий.

Данные меры должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск — это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. Без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как самым главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Этого же мнения придерживается В.В. Гришин³Гришин В. В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством // Государственная власть и местное самоуправление 2006. № 4. С. 18-19., который к мерам ответственности относит оценочные конституционно-правовые санкции.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам. К. Маркс писал: «Нет прав без обязанностей, нет обязанностей без прав»⁴Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. Т. 16. С. 13.. Ф. Ламенне также считал: «...Обязанность без права есть рабство; право без обязанности — анархия»⁵Афоризмы о юриспруденции. М., 1999. С. 86..