Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования

В России, после распада СССР, с учреждением института местного самоуправления свершилось закономерное перераспределение полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления.

В итоге, согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, т.е. в том числе и федеральные программы в области образования.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. «е» ст. 72 Конституции РФ, находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, т.е., в отличие от декларативного характера п. «е» ст. 71, норма п. «с» ст. 72 Конституции РФ закрепляет паритет федеральной и региональной властей в области управления образованием и установления образовательных стандартов.

Что касается исключительного ведения субъектов РФ в области образования, то в Конституции 1993 г. об этом речь не идет. Основываясь на остаточном принципе формирования компетенции субъектов РФ и на либеральной формуле «разрешено все, что не запрещено», мы можем сделать вывод о том, что к компетенции субъектов РФ в области образования может относиться следующее:

принятие соответствующих законов об образовании;
установление дополнительных гарантий для работников образования;
управление образованием на территории субъекта;
введение дополнительных предметов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;
финансирование образования.

Также в ведении субъекта Федерации могут находиться и иные вопросы образования, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.

В отношении компетенции органов местного самоуправления в области образования необходимо сказать следующее.

Как известно, компетенция органов местного самоуправления на сегодняшний день строится по западноевропейскому образцу и состоит из следующих элементов: исключительных (собственных), делегированных (переданных) и факультативных (дополнительных) полномочий, а также предметов ведения. Однако сразу оговоримся, что, по мнению абсолютного большинства российских правоведов, невозможно на уровне местного самоуправления разделить полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления¹Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юрист», 2005..

Компетенция местного самоуправления в области образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъектов Федерации и местными правовыми актами.

Таким образом, в нашем государстве сфера образования находится в ведении Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. Соответственно, управление образованием, финансирование и нормативно-правовое регулирование образования определенным образом распределено между указанными уровнями публичной власти.

Так, к федеральным законодательным актам необходимо в первую очередь относить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании».

На уровне субъектов РФ компетенция местного самоуправления в области образования регулируется конституциями (уставами) субъектов РФ. законами субъектов РФ о местном самоуправлении, законами субъектов РФ об образовании.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указана компетенция местного самоуправления, однако нет четко описанных функций местного самоуправления. Не считая это недостатком законодательной техники, отметим, что функции органов местного самоуправления в области образования могут быть синтезированы методом научного толкования из норм указанного законодательного акта.

Итак, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к исключительной компетенции органов местного самоуправления в России в области образования относятся следующие полномочия:

планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений с целью осуществления государственной политики в области образования;
формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
предоставление гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
учреждение, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Перечисленные полномочия местного самоуправления в области образования присущи не всем муниципальным образованиям. Как было отмечено ранее, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N9 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от своего предшественника, ввел новые виды муниципальных образований и предусмотрел двухуровневую систему местного самоуправления.

Соответственно, муниципальные образования, относимые законом к разным видам, наделены и различным объемом полномочий, в том числе в сфере образования. И, по нашему мнению, это оправданно. Кроме того, об успешности подобного подхода в организации местного самоуправления свидетельствует и зарубежный опыт²См. подробнее: Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. 2005. № 6. С. 68 79..

В соответствии со ст. 14 названного Федерального закона поселения (городские и сельские) не наделены никакими полномочиями в области образования.

В соответствии с ч. 11 ст. 15 данного Закона к компетенции муниципального района в области образования относятся:

организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Из смысла указанной нормы, по нашему мнению, следует, что все полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере, определенные действующим законодательством РФ. должны осуществлять органы местного самоуправления муниципального района. «Обращает на себя внимание то, что новый Закон исключает из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами, организацию профессионального образования»³Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов). Саратов. 2005..

В соответствии с ч. 13 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 к компетенции городского округа в области образования относятся:

организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Таким образом, компетенция муниципального района и городского округа, исходя из соответствующих законодательных норм, одинаковая с поправкой на территорию муниципалитета. Однако фактически любой городской округ обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в области образования, чем муниципальный район, так как у последнего нет столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским округом полномочий в области образования должна быть более эффективной и продуктивной.

Органы местного самоуправления муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако реализация указанных вопросов местного значения возможна только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Обращает на себя внимание тот факт, что федеральный законодатель по-разному подошел к формированию компетенции местного самоуправления в области образования, с одной стороны, и в области культуры и спорта — с другой. Так, если образование исключено из сферы компетенции поселений, то культура и спорт относится к компетенции городских и сельских поселений.

По справедливому мнению И.В. Абанкиной. «это вносит сложности в организацию совместного социально-культурного пространства и требует использования современных технологий социального партнерства, основанных на агентских соглашениях»⁴ Абанкина И.В. Проблемы основной школы и система расселения России // Вопросы образования. 2005. № 2. С. 105.. Также она отмечает: «Это становится одним из аспектов управленческого дисбаланса в организации предоставления образования и других услуг социально-культурной сферы».

Итак, отметим и напомним, что реформирование местного самоуправления предусматривает новый подход к компетенции местного самоуправления. Как часть реформы — потенциально разные возможности разных видов муниципальных образований в освоении полномочий.

Как отмечает И.А. Рожков, в отношении нового подхода к разграничению полномочий и предметов ведения «сделана попытка разграничить компетенцию трех уровней публичной власти в сфере образования по принципу «чем владеешь, тем и управляешь, то и финансируешь» с резервированием за федеральной властью полномочий по формированию общих контуров единого образовательного пространства страны»⁵Рожков И.А. Основные изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в законодательство об образовании // Вопросы образования. 2005. № 2. С. 7..

Завершенный, оформленный вид современной компетенции местного самоуправления в области образования придал принятый в августе 2004 г. Федеральный закон № 122-ФЗ, в результате вступления в силу которого были изменены либо утратили силу около 150 законодательных актов Российской Федерации.

Изменения коснулись и Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». Согласно последней редакции ст. 31 указанного законодательного акта к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относятся:

организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;
создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных упреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;
опека и попечительство;
реализация права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
ежегодная публикация среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных муниципалитетам территориях.

В соответствии с федеральным законодательством разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, определенном уставом (положением) органов местного самоуправления.

На сегодняшний день система органов местного самоуправления в России представлена тремя обязательными органами — глава муниципального образования, представительный орган, исполнительно-распорядительный орган (администрация) муниципального образования, и дополнительным, учреждаемым в необязательном порядке, органом — контрольным органом местного самоуправления, а также иными органами, предусмотренными уставом муниципального образования.

К компетенции представительного органа местного самоуправления в области образования, по нашему мнению, относятся:

принятие и изменение в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъекта РФ нормативных правовых актов, регулирующих: порядок предоставления общеобразовательных услуг муниципальными образовательными учреждениями; правовой статус муниципальных образовательных учреждений и правовой статус преподавательских кадров муниципальных образовательных учреждений; предоставление дополнительных социальных гарантий работникам муниципальных образовательных учреждений; а также иные вопросы, не отнесенные к ведению органов государственной власти и подпадающие под компетенцию местного самоуправления;
учреждение муниципальных образовательных учреждений;
принятие бюджета муниципального образования и контроль за его исполнением, в том числе расходной статьи муниципального бюджета на образование;
контроль за реализацией полномочий в области образования главой муниципального образования и администрацией;
внесение предложений в представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ по совершенствованию политики и законодательства в области образования и поддержки муниципальных образовательных учреждений.

К компетенции главы муниципального образования в области образования, по нашему мнению, относятся:

внесение проектов муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области образования в представительный орган местного самоуправления;
издание муниципальных правовых актов в области образования в пределах своей компетенции;
учреждение муниципальных образовательных учреждений;
координация деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в области образования.

К компетенции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления в области образования, по нашему мнению, относятся:

внесение в представительный орган местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов в области образования;
учреждение муниципальных образовательных учреждений;
создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных органов управления образованием;
планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных образовательных учреждений;
регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями.