Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка

Конституция РФ выделяет в качестве одной из функций органов местного самоуправления охрану общественного порядка. Признание за местными органами власти данной функции вполне характерно для российской истории.

Данную группу полномочий предпочтительнее именовать полномочиями органов местного самоуправления в области обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка.

Охрана общественного порядка — необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства. Охрана общественного порядка выражается, прежде всего, в обеспечении общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах.

Общественный порядок, по мнению В.Н. Хропашока, представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов. В правовом государстве все элементы общественного порядка взаимодействуют между собой и находятся под его защитой. Однако только правопорядок охраняется специальными государственно-правовыми мерами. Другие элементы общественного порядка обеспечиваются своими средствами воздействия: моральными, собственно общественными, естественными навыками и привычками, силой традиции. В субсистеме отношений, образующих общественный порядок, замечает В.Н. Хропанюк, основным связующим звеном выступает правопорядок, поскольку он в той или иной мере отражает наиболее существенные черты нормативного регулирования в целом¹Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1996. С. 348—363..

В.И. Зарубин отмечает, что в науке административного права принято различать понятие общественного порядка в широком и в узком смыслах. При этом под общественным порядком в широком смысле принято понимать совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всех социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего в себя лишь отношения, регулируемые нормами права. Из этого следует, что общественный порядок как более широкая категория включает в себя и правопорядок²Зарубин В.И. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства // Журнал российского права. 2001. № 8.. В общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Сюда входят только социально значимые общественные отношения³Яценко С.С. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Сравнительно-правовой аспект. Киев, 1986. С. 12..

Немецкий ученый К. Шайх указывает, что «понятие общественного порядка с трудом поддается описанию, и его определения, как правило, весьма субъективны»⁴ Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003. С. 307.. Им общественный порядок «в самом общем виде» определяется как «совокупность лежащих в рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в обществе».

Интересно, что в рамках реализации полномочий по данной функции органов местного самоуправления Ю.В. Попов предлагает выделять две субфункции (поднаправления).

Институциональная субфункция предполагает реализацию полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан силами самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наличие территориальной субфункции связано с тем, что местное самоуправление имеет сложную политико-правовую природу, и хотя его органы выведены за пределы системы органов государственной власти, однако все же являются органами публичной власти, а также реализуют отдельные государственные полномочия, поэтому обязаны взаимодействовать с органами государственной власти. Территориальная субфункция предполагает реализацию полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека на территории муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Эта субфункция проявляется во взаимодействии с правоохранительными органами — судами, органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции и т.д.

В данной сфере к вопросам местного значения поселения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит:

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Вопросы местного значения муниципального района:

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Вопросы местного значения городского округа:

участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа;
осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

В соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» к вопросам местного значения внутригородских муниципальных образований в Москве отнесены:

• участие:

в организации работы общественных пунктов охраны порядка и их советов;

в работе призывной комиссии в соответствии с федеральным законодательством;

в пропаганде знаний в области пожарной безопасности, предупреждения и защиты жителей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасности людей на водных объектах совместно с органами управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти г. Москвы;

• внесение в уполномоченные органы исполнительной власти г. Москвы предложений:

по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Реализация данной группы полномочий органов местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации сопряжена с серьезными проблемами. Ярким примером здесь является ситуация с муниципальной милицией, процесс создания которой явно затянулся.

Тем не менее, следует отметить факт принятия, например, в Ставропольском крае Закона от 18 декабря 2007 г. № 69-кз «Об участии граждан в обеспечении охраны общественного порядка».

Согласно этому Закону участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка может быть индивидуальным и коллективным.

Индивидуальное и коллективное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется посредством:

самостоятельного или совместного с органами внутренних дел участия в обеспечении охраны общественного порядка в общественных местах, в том числе во время проведения массовых мероприятий;
непосредственной реализации гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;
организации и участия в деятельности общественных пунктов охраны порядка;
информирования правоохранительных органов о ставших им известными фактах готовящихся, совершаемых или совершенных правонарушений, причинах и условиях, способствующих их совершению;
оказания содействия правоохранительным органам в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений, в предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
участия совместно с органами внутренних дел в проведении мероприятий по пресечению хищений имущества на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также сохранности урожая сельскохозяйственных культур;
оказания содействия органам миграционной службы в мероприятиях по выявлению и пресечению нарушений правил регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, проверке соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации;
участия в неотложных аварийно-спасательных и карантинных мероприятиях в случае стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, эпизоотий и иных чрезвычайных ситуаций;
участия в обеспечении пожарной безопасности, охране природных ресурсов и окружающей среды;
оказания иной помощи правоохранительным органам в формах, не запрещенных законодательством.

Индивидуальное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется в виде внештатного сотрудничества с органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным законодательством.

Коллективное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется в составе добровольных формирований населения по охране общественного порядка, к которым относятся:

добровольная народная дружина;
муниципальная казачья дружина;
добровольная студенческая дружина.