Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, предметы ведения — это те общественные отношения, в которых орган власти юридически компетентен. Нормативно закрепленные предметы ведения органов местного самоуправления представляют собой способ юридического выражения общественных сфер жизни, в которых муниципальные органы действуют, принимают решения, на которые они воздействуют. Особенность предметов ведения местного самоуправления такова, что они являются общими для всех органов и должностных лиц местной власти — представительных и исполнительных. Все они функционируют в рамках вопросов местного значения конкретного муниципального образования, их усилия направлены на их решение.
По определению В.И. Фадеева,
предметы ведения местного самоуправления — это круг определенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно.
Таким образом, для характеристики предметов ведения местного самоуправления используется термин «вопросы местного значения».
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения межпоселенческого характера — часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.
По мнению В.И. Фадеева, к предметам ведения местного самоуправления могут быть отнесены (в соответствии с Конституцией РФ) вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.
Также он отмечает, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, однако только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ) (это вытекает из положений ст. 14—16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В.И. Фадеев также относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления (представительных органов, местной администрации и др.).
Вопросы местного значения в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. закрепляются применительно к отдельным видам муниципальных образований. В ст. 14 говорится о вопросах местного значения поселения (как городского, так и сельского), в ст. 15 — о вопросах местного значения муниципального района, в ст. 16 — о вопросах местного значения городского округа. Что касается внутригородских территорий городов федерального значения, то в ч. 3 ст. 79 указывается, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
В частности, Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» содержит ст. 8 «Вопросы местного значения муниципального образования».
Полномочия местного самоуправления, по мнению И.В. Выдрина, — это принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, вопросы местного значения решаются населением. Однако на основании ч. 1 ст. 132 Конституции РФ вопросы местного значения реализуются органами местного самоуправления. В литературе признается, что полномочия населения и муниципальных органов дополняют друг друга, а муниципальные органы выступают уполномоченными от населения по управлению местными делами.
По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления — это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий. Итак, права субъекта публичной власти — одновременно обязанности.
Однако, как отмечает Н.А. Тарасьян, не всегда в законодательстве право органа местного самоуправления одновременно является обязанностью. Данное утверждение соответствует Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. Например, согласно ч. 2 ст. 17 органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов1Попов Ю.В. Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа). Дисс. канд. юрид. наук: 12.00.02. Ставрополь, 2004. С. 18..
Более точным является определение полномочий муниципальных органов, данное А.Н. Писаревым, — как «неразрывное единство их прав и обязанностей, закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ и необходимых для решения соответствующих вопросов местного значения, исчерпывающий перечень которых определен для каждого вида муниципального образования в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако права и обязанности органов местного самоуправления могут закрепляться не только в уставе муниципального образования, но и в других муниципально-правовых актах.
Поэтому наиболее полным является определение Е.М. Ковешникова, который понимает полномочия органов местного самоуправления как
совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий2Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000. С. 147..
Полномочия органов местного самоуправления классифицируют по различным основаниям. И.В. Выдрин предлагает классификацию по форме закрепления, по форме деятельности и по содержанию.
По форме закрепления различают конституционные полномочия, т.е. изложенные в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации (например, охрана общественного порядка); законодательные полномочия, т.е. закрепленные в законах об общих принципах организации местного самоуправления, законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, системе федеральных и региональных специализированных и отраслевых законов; уставные полномочия, т.е. формулируемые в уставах муниципальных образований; регламентные полномочия, т.е. выраженные в регламентах местных представительных органов и администраций.
По форме деятельности различают видовые полномочия, или обусловленные операциональным делением (по руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и др.). Полномочия этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности муниципальных органов.
По содержанию различают представительские, нормотворческие, организационно-распорядительные, контрольные, т.е. те, посредством которых местная власть выполняет соответствующие функции представительского, правотворческого, управленческого и контрольного свойства. Полномочия органов местного самоуправления реализуются посредством осуществления нормотворческой, организационно-распорядительной и контрольной деятельности.
Правовыми средствами, закрепляющими полномочия, служат федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, региональные законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Закон 1995 г. закреплял лишь полномочия, принадлежащие местной представительной власти. Он не давал прямого ответа на вопрос, имеют ли органы государственной власти субъектов Федерации право осуществлять собственное регулирование полномочий местных органов власти. Вместе с тем, правотворческая практика в регионах развивалась как раз в направлении активного наделения муниципальных органов полномочиями. Нечеткость законодательного регулирования данного вопроса привела Конституционный Суд РФ3См.: постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // СЗ РФ 1998. № 4. Ст. 532. к выводу о невозможности установления в законах субъектов Федерации полномочий конкретных органов местного самоуправления.
В п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях решения вопросов местного значения устанавливаются следующие полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4.1) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума. голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей. характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ:
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
9) иные полномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», уставами муниципальных образований.
Также органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п. 7.1—9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1 — II. 20 и 25 ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Собственные полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.