Судебная защита местного самоуправления

Важнейшей функцией государственной власти является защита прав и законных интересов субъектов общественных отношений. Государственная защита может проявляться в различной по характеру государственной деятельности, в том числе правосудной.

Под правосудием можно понимать форму государственной деятельности, которая заключается в рассмотрении и разрешении судом отнесенных к его компетенции дел — об уголовных преступлениях, о гражданских спорах и др.¹Юридический энциклопедический словарь / Пол общ. ред. B.F.. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. С. 315.

Как отдельный вид государственной деятельности правосудие существует в неразрывной связи с позитивным правом и является как бы его выражением «в действии». Его цель — торжество права во всех случаях, обеспечение прав и свобод всех лиц, участвующих в судебном процессе.

Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом — это основной конституционный принцип осуществления правосудия в России.

Исходными позициями изучения такой гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, как судебная защита, будут следующие конституционные положения.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ в зависимости от характера нарушаемого права (свободы) каждый человек (гражданин) имеет право на судебную защиту.
В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту.

Таким образом, конституционная гарантия судебной защиты относительно рассматриваемой нами темы может пониматься как защита права личности на осуществление местного самоуправления и как защита конституционного института местного самоуправления. Соответственно, защита местного самоуправления как института будет более широким пониманием рассматриваемой нами гарантии.

В зависимости от подсудности защита прав местного самоуправления может осуществляться судами общей юрисдикции, арбитражными судами, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ.

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 г. граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей компетенции или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Непосредственное указание на возможность судебной защиты содержится в ст. 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В статье говорится, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Непосредственно в тексте Закона содержится ряд оснований для обращения в судебные органы за защитой прав местного самоуправления.

Итак, основную роль в защите прав местного самоуправления играют суды общей юрисдикции. «Суды общей юрисдикции, рассматривая многочисленные дела, связанные с местным самоуправлением, обеспечивают защиту прав широкому кругу субъектов, возникающих в связи с этими делами правоотношений: гражданам, защищающим свои права на участие в осуществлении местного самоуправления: органам местного самоуправления, их должностным лицам и муниципальным служащим, муниципальным образованиям в целом и др.»²Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России. Т. 2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М: Городец-издат, 2003. С. 5..

Можно выделить следующие наиболее значимые дела, находящиеся в компетенции судов общей юрисдикции:

оспаривание гражданами решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление;
оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной и представительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.

Особое значение имеют дела об оспаривании органами местного самоуправления нормативных правовых актов в области местного самоуправления федерального и регионального уровней. В частности, органы местного самоуправления могут обжаловать в судебном порядке отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков для их государственной регистрации (ч. 7 ст. 44 указанного Закона).

Кроме того, на основании решения суда могут быть отменены муниципальные правовые акты или их действие может быть приостановлено (ст. 48).

Решения судов общей юрисдикции сопровождают некоторые процедуры осуществления самоуправления. Так, в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора (ч. 5 ст. 22).

В соответствии с ч. 2 ст. 24 только установленная судом противоправность конкретного действия или решения выборного должностного лица может являться основанием для его отзыва.

Суду отводится чрезвычайно важная роль в процедуре наложения мер ответственности на должностных лиц местного самоуправления и прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72—74).

Не менее важное значение имеет группа дел об оспаривании гражданами решений и действий органов местного самоуправления, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление. Особо значимы из них дела в сфере местного избирательного права. Это дела, связанные с нарушением прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, права на участие в местном референдуме, с невнесением в списки избирателей и т.д.

Таким образом, в соответствии со ст. 126 Конституции РФ суды Российской Федерации общей юрисдикции призваны разрешать уголовные, гражданские и административные дела, предметом которых является нарушение конституционного права на местное самоуправление.

Исходя из целей деятельности системы арбитражных судов в Российской Федерации, отметим, что арбитражные суды также играют весомую роль в защите и гарантировании местного самоуправления в России. Они призваны защищать интересы граждан, объединений граждан, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, организаций и учреждений в экономических спорах.

«Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (в том смысле, что он, какова бы ни была его отраслевая принадлежность, должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами)»³Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005. С. 191..

Следовательно, обращения в арбитражные суды в основном связаны со спорами по поводу реализации права муниципальной собственности, осуществления финансовых взаимоотношений и др. Важно, чтобы в спорных отношениях один из субъектов являлся одновременно и субъектом муниципально-правовых отношений.

В частности, в новом Федеральном законе об общих принципах присутствует новый для российского муниципального права институт временной финансовой администрации.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 75, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном законодательном Российской Федерации в соответствующем процентном выражении, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представ отельного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года.

Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимает институт конституционного контроля.

Органами конституционного контроля в нашей стране являются Конституционный Суд, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, иные органы конституционного контроля в субъектах РФ, в которых еще не созданы конституционные (уставные) суды.

В ст. 3 Закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяющей полномочия Конституционного Суда РФ, к целям его деятельности относятся: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Все три цели в совокупности и по отдельности непосредственно связаны с правами и свободами личности.

В компетенцию Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 3 Закона о КС), также как и в компетенцию конституционных судов субъектов РФ и уставных судов субъектов РФ. входит проверка конституционности того или иного закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение прав и свобод человека и гражданина, т.е. органы конституционного правосудия не разрешают, в отличие от судов общей юрисдикции или арбитражных судов, дела по существу, а занимаются вопросами права.

Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в частности, осуществляют защиту местного самоуправления путем:

разрешения дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ;
разрешения споров о компетенции федеральных органов государственной власти федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
рассмотрения жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан;
проверки по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
толкования Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ;
выражения законодательной инициативы по вопросам своего ведения.

Субъектами обращения в органы конституционного контроля в зависимости от уровня государственной власти и предмета обращения могут быть Президент РФ. Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 часть от состава членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ. Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. граждане и объединения граждан.

При этом органы местного самоуправления не наделяются федеральным законодательством правом на обращение в органы конституционного контроля, что представляется не отвечающим концепции правового и демократического государства.

В ч. 5 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. сказано, что если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации и осуществления местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, то он может поставить вопрос о соответствии этого акта Конституции РФ (ч. 5 ст. 7).

Хочется обратить внимание на неоднозначность толкования нормы ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Дело в том, что в указанной части речь, по нашему мнению, может идти как о коллизии правовых норм, так и о косвенно обозначенной возможности для органов местного самоуправления обращаться в органы конституционного контроля.

Коллизия правовых норм.

По мнению авторов одного из комментариев к Закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 5 ст. 7 Закона регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ⁴Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации честного самоуправления в РФ» / Подготовлен авторским коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы (г. Саратов) // СПС «КонсультантПлюс»..

В таком случае орган местного самоуправления может в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. До разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого противоречия судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.

Если правовая коллизия действительно имеет место, то местное правотворчество по данному вопросу становится до разрешения вопроса судом полностью невозможным.

Косвенное указание на возможность обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ или конституционный (уставной) суд субъекта РФ.

Еще раз отметим, что в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в числе субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, органы местного самоуправления не значатся. В то же время правом на обращение обладают граждане и объединения граждан в случае нарушения конституционных прав и свобод.

На сегодняшний день в законодательстве не урегулирована проблема обращения в Конституционный Суд РФ органов местного самоуправления.

Несмотря на это, в научной литературе уже довольно продолжительное время преобладает точка зрения о необходимости признания органов местного самоуправления в качестве субъекта обращения в Конституционный Суд РФ. Как отмечает В.И. Фадеев, «это право, безусловно, должно признаваться за органами местного самоуправления»⁵Фадеев В.И. О право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления. Специальный выпуск III. Байкальский экономический форум. Круглый стол «Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2004. С. 17-29..

Эта же позиция содержится и в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором констатируется «отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления».

В постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П Конституционный Суд РФ, признавая «необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества» пришел к выводу о том, что «в процедуре конституционного судопроизводства — в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» — могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления».

Сформированная правовая позиция Конституционного Суда РФ может звучать как факт признания за органами местного самоуправления права на обращение в Конституционный Суд РФ и в органы конституционного контроля субъектов РФ. Этот вывод нам позволяет сделать закрепленный постановлением от 2 апреля 2002 г. знак равенства между объединениями граждан, коллективно реализующими свое право на обращение в Конституционный Суд РФ, и органами местного самоуправления как выражением территориального объединения граждан действующими от имени этих территориальных сообществ.

Подтверждением точки зрения о фактическом признании за органами местного самоуправления права на обращения в органы конституционного контроля является сложившаяся за последние годы практика Конституционного Суда РФ.

Тем более необходимо законодательное признание за органами местного самоуправления права на обращения в конституционные (уставные) суды субъектов РФ там, где эти органы конституционного контроля уже созданы или будут созданы позже.

К лету 2008 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел более 80 дел, так или иначе затрагивающих вопросы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.