Муниципальное право России

Понятие, признаки и система органов местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но и через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г.

органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Значительная часть ученых-муниципалистов полагают, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать в качестве муниципального органа (например, глава муниципального образования). Такая точка зрения вытекает и из практики Конституционного Суда РФ, который указал, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими¹См.: определение от 26 сентября 1996 г. «Об отказе в принятой к рассмотрению запроса Государственной думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»..

Орган местного самоуправления имеет определенные признаки:

создается и действует от имени соответствующего муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому государственные органы (за отдельными исключениями) не участвуют в формировании органов местного самоуправления;

создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов— в установленных ими формах и методами. Так, например, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

реализует полномочия по решению вопросов местного значения, совокупность которых составляет его компетенцию (с общетеоретической точки зрения — выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции местного самоуправления). Такие полномочия закрепляет Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г., другие федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты:

характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления. Каждый орган местного самоуправления в определенных рамках относительно самостоятелен и организационно обособлен. Некоторые органы местного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствии с п. 2 ст. 41 названного Закона органы местного самоуправления, которые в соответствии с ним и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Однако структурные подразделения таких органов местного самоуправления самостоятельностью не обладают (как и правами юридического лица), например, комиссии представительного органа муниципального образования.

Также данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большинство признаков у них общие). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата, а органы государственной власти не являются частью структуры органов местного самоуправления);

наделен властными полномочиями, т.е. его решения принимаются от имени муниципального образования, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой (в том числе государства). В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Данный признак позволяет отличать муниципальные органы (как и государственные) от учреждений и организаций, таковыми не являющихся. Например, учреждения здравоохранения, образования и науки (вузы, научно-исследовательские институты, школы и т.д.) властными полномочиями не обладают и не могут выносить общеобязательных решений (хотя должностные лица этих учреждений и организаций имеют некоторые властные полномочия).

Упорядоченная в соответствии с нормативными правовыми актами совокупность органов местного самоуправления составляет их систему. Она имеет определенную структуру, т.е. внутреннее строение.

В соответствии со ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» структуру органов местного самоуправления составляют:

• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• контрольный орган муниципального образования;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:

• представительного органа муниципального образования;
• главы муниципального образования;
• местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления). Хотя принцип разделения властей, применяемый на государственном уровне, не в полной мере может быть реализован в местном самоуправлении, однако определенным образом все же себя проявляет.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

В соответствии с п. 3 ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

В п. 4 ст. 27 Закона СК «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» с учетом исторических и иных местных традиций устанавливаются следующие варианты наименования органов местного самоуправления поселения:

1. представительный орган поселения — совет, дума;
2. глава поселения — глава (наименование поселения), глава-мэр;
3. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) — администрация (наименование поселения).

Наименования органов местного самоуправления муниципальных районов установлены Законом Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» — представительные органы муниципальных районов первого созыва именуются советами соответствующих муниципальных районов; глава муниципального района Ставропольского края именуется главой соответствующего муниципального района; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района) именуется администрацией соответствующего муниципального района.

В п. 2 ст. 10 Закона г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» указано, что органы местного самоуправления в муниципальных образованиях имеют наименования:

1. представительный орган местного самоуправления — муниципальное собрание внутригородского муниципального образования в г. Москве;
2. глава муниципального образования — руководитель внутригородского муниципального образования в г. Москве;
3. исполнительно-распорядительный орган — муниципалитет внутригородского муниципального образования в г. Москве.

Отдельно необходимо указать на правовое положение избирательной комиссии муниципального образования. В соответствии со ст. 39 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Это указывает на уникальное положение избирательных комиссий муниципального образования, которые занимают промежуточное положение между государственными органами и органами местного самоуправления.

Тем не менее, сложно назвать такое решение законодателя безупречным, так как в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, т.е. избирательная комиссия муниципального образования (исходя из формально-юридического смысла данного словосочетания) не может не быть органом местного самоуправления. На этот момент уже обращалось внимание в специальной литературе²Николенко (Белявская) М.С. Становление и развитие муниципального избирательного нрава и законодательства на примере совершенствования системы избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов // Бюллетень избирательной комиссии Ставропольского края. 2006. № 2. С. 52.. Однако в науке конституционного и муниципального права единого мнения по этому поводу не сложилось.

Классификация органов местного самоуправления возможна по различным основаниям.

В зависимости от способа формирования органы местного самоуправления подразделяются на выборные и создаваемые в ином порядке.

Выборные органы местного самоуправления образуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пример — представительные органы местного самоуправления).

Создаваемые в ином порядке — например, в порядке назначения (глава местной администрации). Однако определенности и единообразия в наименовании способов формирования органов местного самоуправления в отечественном законодательстве нет.

В зависимости от способа функционирования и порядка принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоначальные.

Коллегиальные органы осуществляют деятельность, принимают решения и несут за них ответственность в коллективном порядке (представительный орган муниципального образования).

Единоначальные органы возглавляются должностным лицом, за которым остается право окончательного решения и ответственность за него (например, в местной администрации такое лицо — глава).

В зависимости от характера компетенции выделяются органы местного самоуправления общей и специальной компетенции.

В ведении органов общей компетенции находятся все вопросы местного значения данной муниципальной единицы. Это, например, представительный орган местного самоуправления и местная администрация.

Органы специальной компетенции занимаются вопросами, относящимися к какой-либо конкретной сфере. Это, например, контрольный орган местного самоуправления.

При изучении данной темы (как и многих других) учащимся необходимо учесть, что правовое регулирование положения органов местного самоуправления подвержено частым изменениям, поэтому им необходимо самостоятельно уточнять некоторые данные в соответствующих нормативных правовых актах.