Муниципальное право России

Местный референдум

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа наряду с выборами является референдум. Осуществляется референдум и на местном уровне (уровне муниципальных образований) — такой референдум имеет название местного. В соответствии с п. 53 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»

референдум — форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

Хотя в данном определении говорится об участии только граждан РФ. однако в ч. 10 ст. 4 этого же Федерального закона указано, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

В п. 54 ст. 2 названного Закона конкретизируется, что

референдум местный (местный референдум) — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

В ч. 1 ст. 22 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывается дополнительный признак местного референдума — то, что он проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Определение местного референдума, которое дано в Законе Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме», практически идентично определению, данному в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.

Правовой базой проведения местного референдума являются Конституция РФ, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г., «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 2002 г., конституции и уставы субъектов РФ (Устав Ставропольского края 1994 г., Устав города Москвы 1995 г.), законы субъектов РФ (Закон СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» 2004 г.), муниципально-правовые акты (Устав внутригородского муниципального образования Сокольники в городе Москве 2003 г.. Устав г. Ставрополя от 2008 г. и др.).

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1. по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;
2. по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3. по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Для выдвижения инициативы проведения референдума гражданами РФ, избирательными или иными общественными объединениями и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. В соответствии с Законом СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» инициативная группа по проведению местного референдума не может включать в себя менее 10 человек. Уставом г. Ставрополя предусмотрено, что инициатива по проведению местного референдума в г. Ставрополе может быть выдвинута группой не менее чем 10 граждан РФ.

Выдвинуть инициативу проведения местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне, не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, действующую в качестве комиссии местного референдума муниципального образования (далее — комиссия местного референдума), с ходатайством о регистрации группы. Если постоянно действующая избирательная комиссия муниципального образования отсутствует, то функции комиссии местного референдума до ее сформирования выполняет избирательная комиссия Ставропольского края.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения (в соответствии с Законом Ставропольского края таким органом является комиссия местного референдума).

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных выше, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законом Ставропольского края установлено, что количество подписей, необходимое для поддержки инициативы проведения местного референдума, — 5% от числа участников местного референдума. Аналогичное положение содержится в Уставе муниципального образование Хорошевское в городе Москве¹Устав муниципального образование Хорошевское в городе Москве, принятый решением муниципального Собрания Хорошевское г. Москвы от 28 ноября 2003 г. № 56/1 // Хорошевка. Спецвыпуск. 2003. 10 декабря..

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Представительный орган муниципального образования (в муниципальном образовании Хорошевское в городе Москве — это муниципальное собрание, в г. Ставрополе — Ставропольская городская Дума) обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, то он назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Например, в ч. 2 ст. 56 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. указано, что вопросы введения и использования разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения, решаются на местном референдуме (сходе граждан). Частью 5 ст. 34 данного Федерального закона предусмотрено проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2. о персональном составе органов местного самоуправления;
3. об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4. о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных, не допускается. В соответствии с п. 2 ст. 15 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса (например, в уставе муниципального образования), который может быть вынесен на местный референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

В указанном Законе закрепляется перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума (в том числе местного).

• Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
• Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.
• Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится.

Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. В Законе СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» данная норма дублируется. В Уставе г. Ставрополя указывается, что местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса может быть проведен не ранее чем по истечении двух лет со дня официального опубликования результатов местного референдума. Однако в Уставе муниципального образования Хорошевское в городе Москве установлен иной срок — не ранее чем через один год.

Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных, не допускается.

В ч. 5 ст. 2 Закона СК «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» специально оговаривается, что проведение местного референдума допускается одновременно с проведением краевого референдума, либо с выборами депутатов Государственной думы Ставропольского края, либо с выборами в органы местного самоуправления (в отличие от федерального референдума).

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (а также, как указывалось выше, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории этого муниципального образования, — на основании международного договора и в порядке, установленном федеральным законом). Граждане РФ участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Местный референдум признается соответствующей комиссией по проведению местного референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников на территории проведения местного референдума.

Комиссия по проведению местного референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Комиссия по проведению местного референдума признает итоги этого референдума недействительными:

• если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
• если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;
• по решению суда.