Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
Зарубежной и российской практикой реализации местного самоуправления давно доказано, что без наличия собственных финансовых и экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения невозможно существование местного самоуправления как такового. Недаром в ч. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Этот принцип нашел отражение и в национальном законодательстве Российской Федерации. Так, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Более подробно финансово-экономическая основа местного самоуправления описана в главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.
Глава 8 Федерального закона носит название «Экономическая основа местного самоуправления», а не «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», как ее именуют большинство отечественных специалистов в области муниципального права. На наш взгляд принципиального различия в названии не существует, так как ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ фактически ставит знак равенства между местными финансами и муниципальным имуществом, хотя это и неверно.
Еще одним доводом в пользу того, что в новом Федеральном законе достаточно конкретизировать экономическую основу местного самоуправления, является то, что в Российской Федерации в настоящее время действует Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Этим Законом определяются основные принципы организации местных финансов, устанавливаются источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
В теории муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления понимается в двух смыслах: материальном и формальном.
В материальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность фактически существующих у муниципального образования финансовых средств, муниципального имущества и различных имущественных прав, позволяющих органам местного самоуправления решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные полномочия, переданные органами государственной власти.
В формальном смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 230..
Также, по нашему мнению, финансово-экономическую основу местного самоуправления можно понимать в узком и широком смыслах.
В узком смысле финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой имущество, финансы и имущественные права муниципальных образований. На этой позиции стоит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ч. 1 ст. 49).
В широком смысле — это муниципальная собственность (местные финансы, имущество и т.д.), находящаяся в государственной собственности и переданная в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Этой позиции придерживался действовавший ранее Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г.
Важное значение для финансово-экономической устойчивости местного самоуправления имеют деятельность различных хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности, а также экономическая поддержка государства.
Таким образом, нужно различать финансово-экономическую основу местного самоуправления и муниципального образования. В первом случае речь идет о финансово-экономической основе в широком смысле, во втором случае — в узком.
Структура финансово-экономической основы местного самоуправления включает в себя следующие элементы:
- муниципальную собственность;
- имущественные права муниципальных образований;
- местный бюджет и местные финансы;
- формы финансовой помощи местному самоуправлению.