Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ

Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субъекты Федерации. Такое деление принято называть государственно-территориальным (конституционно-территориальным, политико-территориальным).

Субъекты РФ, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории.

Под населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки»¹ Выдрин И.В. Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма (Издательская группа Норма-Инфра М), 2000. С. 115..

Наиболее распространенными видами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города.

Как правило, населенные пункты сами являются административно-территориальными единицами или муниципальными образованиями либо территориально входят в состав административно- территориальной единицы или муниципального образования.

Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административно-территориального устройства²Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.:Инфра-М, 2003. С. 12.. «Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»³Диреганова А.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь. 2005. С. 19..

В Российской Федерации традиционными видами административно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х гг. законами субъектов РФ стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др.

Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые.

Принципиальным отличием административно-территориальной единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создается и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом — для организации управления какой-либо территорией.

Под муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность.

Под закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий в себя специальные условия проживания граждан⁴Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915..

Ведомственными территориями являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним⁵Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции. Омск. 18—19 ноября 2004 г. Омск: Изд-во Ом ГУ, 2004. С. 210-219.. Ведомственно-территориальное деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления»⁶Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В./Ч. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 308-335..

Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать как территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муниципального права едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной, и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности.

Так, например, административно-территориальное устройство Ставропольского края — территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения⁷Закон Ставропольского края от 1 марта 2005 г. № 9-кз «Об административно- территориальном устройстве Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4343..

Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации.

Так, к исключительной компетенции субъекта РФ в области административно-территориального устройства необходимо относить следующие вопросы:

порядок образования и преобразования административно- территориальных единиц;
построение системы административно-территориальных единиц;
установление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
отнесение конкретного населенного пункта или территории к тому или иному виду административно-территориальных единиц;
установление требований к определению границ административно-территориальных единиц, а также установление этих границ;
наименование и переименование административно-территориальных единиц;
установление центров многоселенных административно-территориальных единиц (например, районов);
ведение учета административно-территориальных единиц (ведение реестра административно-территориальных единиц субъекта Федерации).

Таким образом

под административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации необходимо понимать деление территории субъекта на более мелкие территориальные единицы (административно-территориальные образования), на основе которых строится система органов публичной власти (государственной и муниципальной) для осуществления государственных функций и решения вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Указанное конституционное положение можно трактовать следующим образом: «административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой — как способ организации местного самоуправления»⁸Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22..

Таким образом, территориальная организация местного самоуправления, формирование и организация органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с институтами государственной власти на территории субъекта РФ находятся в тесной взаимосвязи с их административно-территориальным устройством.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что муниципальные образования могут создаваться как на основе «естественных» населенных территорий — городов, сел, деревень, поселков (поселенческая модель организации местного самоуправления), так и на основе «искусственных» населенных территорий — сельских районов.

В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться не только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых — местное самоуправление. Субъекты РФ не связаны требованием учета административно-территориального устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграничения административно-территориального и муниципально-территориального деления⁹Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.. К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления.

Законодательство субъекта РФ:

совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними;
предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации;
проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе:

поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односеленного поселения);
территориального принципа (муниципальный район, состоящий из двух и более поселений);
поселенческо-территориального принципа (многоселенное поселение, состоящее из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией в границах волоети, сельсовета или поссовета)¹⁰Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 79..

При этом Закон предусматривает возможность создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муниципальное образование второго уровня — муниципальный район.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., оставив на усмотрение субъекта РФ модель территориальной организации местного самоуправления, закрепил закрытый перечень видов муниципальных образований, к которым он отнес: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Соответственно, существование иных, кроме указанных в законе, видов муниципальных образований стало невозможным.

Субъекты РФ самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д.