Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает федеральная Конституция I993 г.

Местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Также в ст. 12 Конституции РФ сказано о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе существует спор о правовой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное.

Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти.

Третья группа ученых уверена, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве¹Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 38..

Действительно, как указывает профессор Г.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти «по вертикали».

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления, в отличие от органов государственной власти, имеют другие цели и задачи. Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В Конституции РФ 1993 г. нашел отражение ряд важнейших принципов местного самоуправления.

В частности:

признание и равная защита муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ч. 2 ст. 8);
гарантированность самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 130, 132);
самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132);
гарантируется право населения самостоятельно определять структуру и формировать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
гарантия судебной защиты прав местного самоуправления (ст. 133).

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этой нормой 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Па протяжении 10 лет он являлся правовой основой для организации местного самоуправления на всей территории России.

Ход административной и муниципальной реформ обусловил необходимость принятия нового закона о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. Как его предшественник, он носит название «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему должны соответствовать федеральные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации в области местного самоуправления, так как именно этот законодательный акт на сегодняшний день является правовой основой местного самоуправления в нашей стране.

В первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. содержалось указание на то, что он в основной части вступает в силу на всей территории Российской Федерации с 1 января 2006 г. Однако в 2005 г. с тало очевидно, что не все субъекты Федерации успели провести необходимые мероприятия по преобразованию сложившейся на основе Закона 1995 г. системы местного самоуправления в соответствии с положениями нового федерального закона. Соответственно, срок вступления в полную силу указанного Федерального закона был отложен на 1 января 2009 г.

По сравнению с Законом 1995 г. новый Федеральный закон является более совершенным в юридико-техническом смысле, он более подробный и совершенный. Несмотря на все нарекания, его необходимо признать удачным и способным создать необходимые правовые условия для дальнейшего развития местного самоуправления в нашей стране.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. Объем правового материала, содержащегося в рассматриваемом правовом акте, не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника, поэтому отметим лишь некоторые ключевые положения Закона.

В нем нашли закрепление и дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Закрепленные в Законе принципы являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации.

В нормах Закона закреплены легальные определения многих категорий теории местного самоуправления:

перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;
подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;
подробно изложен порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
четко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;
указаны виды муниципальных правовых актов;
четко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере;
установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

По своему характеру Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является отраслеобразующим, т.е. все нормативные правовые акты прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируются еще рядом федеральных законодательных актов.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных нрав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Он внес изменения в Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

Также необходимо упомянуть Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены главные направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав местного самоуправления и т.д. Этот законодательный акт утрачивает силу с 1 января 2009 г., и отношения по поводу муниципальной собственности и финансов будут регулироваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» регулируется порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, им закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

Важное значение для развитая местного самоуправления имеет Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе Российской Федерации», в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так. Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. «Об актах гражданского состояния» государственная функция записи актов гражданского состояния быта передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется ЗАГСами муниципальных образований.

Подавляющее большинство законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления имеют региональный характер, т.е. являются законами субъектов Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в названии которых непосредственно содержатся слова «местное самоуправление», «мест ныл» или «муниципальный». Так, нами уже был отмечен Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

Также можно указать Закон РФ «О средствах массовой информации», которым фактически регулируется порядок создания и деятельности муниципальных СМИ, хотя в тексте этого Закона такой вид средств массовой информации не упоминается; Налоговый кодекс РФ, которым определяются конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправлении принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию; и др.

Таким образом, федеральные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы:

федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;
федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но эти законодательные акты косвенно регулируют отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;
федеральные законы, ни прямо, ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и существования института местного самоуправления в России.

Кроме того, к группе нормативных правовых актов, регламентирующих на федеральном уровне организацию местного самоуправления, следует относить соответствующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Так, одним из важнейших подзаконных актов в области местного самоуправления за последние несколько лет стал Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

По состоянию на июль 2008 г. в Российской Федерации принято и действует около 1500 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние 10 лет Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела, связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления».

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда РФ, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

Так, в результате проверки конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию защиты принципа самостоятельности формирования населением органов местного самоуправления и выбора структуры органов местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января г. была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января г. было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ограничения.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций. Во-первых, определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Во-вторых, определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления. В-третьих, определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.