Система Советов в постреволюционной России
После Февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой для окончательной победы большевикам необходимо было опереться на широкие народные массы, а буржуазии для отстаивания свих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму также была необходима поддержка народа.
Привлечь народ (в основном крестьянское население) на свою сторону и те и другие могли, только предоставив населению широкие права по самостоятельному управлению своими делами.
3 марта 1917 г. была издана Декларация Временного правительства о его составе и задачах1Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46). 5 (18) марта. в которой указывалась необходимость проведения реформы местного самоуправления. В частности, в Декларации говорилось следующее: «В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями.
3) Отмена всех сословных, вероисповеданных и национальных ограничений...
5) Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправлении.
6) Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования».
«При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которое за шесть месяцев своего существования выработало законопроекты «Об устройстве волостного земства», «Наказ по выборам в волостное земство», «О реформе земского избирательного права» и др.» В основном эти акты и должны были составить правовую основу нового устройства местной власти в земствах. Однако, несмотря на начало реализации земской реформы, планам Временного правительства не суждено было сбыться.
В мае 1917 г. был принят закон «О земской реформе». Не поднимая вопрос о легитимности этого акта, отметим, что его реализация, вполне вероятно, привела бы к созданию действительного самоуправления на территории России.
Можно сказать, что во многом реформа местного самоуправления Временного правительства потерпела поражение и не была доведена до конца в связи с деятельностью большевиков по созданию альтернативы земским органам самоуправления — системы Советов.
Активный период создания Советов начался после Октябрьской революции 1917 г. Целью создания новой системы местного самоуправления была ликвидация старых учреждений земского само управления и передача их полномочий Советам.
Некоторое время новые и старые органы самоуправления существовали параллельно, причем земское население губерний часто выступало за упразднение земских учреждений.
«Среди крестьян все больше раздаются голоса в пользу упразднения земств в губернии. В селах об этом дают наказы депутатам четвертого губернского съезда крестьянских депутатов, который состоялся 29—31 декабря 1917 г. в Ставрополе. Съезд, учитывая эти наказы, принял решение об упразднении земства на территории губернии. Народное губернское собрание, принимая 31 декабря решение о передаче власти в губернии Советам, поддержало решение съезда крестьянских депутатов. Оно приняло постановление об упразднении земства. Окончательно упразднил земство совет комиссаров губернии 14 января 1918 г. Несмотря на протесты губернской земской управы, ничего изменить уже было нельзя. Земство никто в губернии не поддерживал, средств у него не было даже на выплату жалования служащим, так как абсолютно не поступали окладные сборы. И в марте 1918 г. губернское земство прекратило свое существование. В уездах это произошло еще в январе — начале февраля, где уездные собрания приняли решение передать все Советам депутатов».
На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.
В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.
Вообще в период 1917—1919 гг. как Временным правительством, так и правительством большевиков было принято огромное количество нормативных правовых актов по вопросам организации местной власти.
Как указывают И.В. Выдрин. А.Н. Кокотов, «изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период Советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксистко-ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах».
Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60—70 гг. XX в.
Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными.
Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.
В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Совета народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.
При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера.
Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов имели в своем составе внутриструктурные органы (управления, отделы и др.), которые занимались вопросами реализации управленческих функций исполкомов, а также организацией работы соответствующего Совета.
Местные Советы должны были в пределах своих полномочий:
- руководить на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством:
- утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет;
- осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
- обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
- содействовать укреплению обороноспособности страны;
- обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие;
- осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения;
- координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Срок полномочий местных Советов предусматривался в два с половиной года.
Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.
Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.
Таким образом, мы можем согласиться с тем, что «местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы»2Муниципальное право. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 65.. В Советском Союзе не существовало местного самоуправления, а была разветвленная сеть органов местного государственного управления.
В середине 80-х гг. XX в.. в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником и носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.
В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР», который существенно модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.
В 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»3Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. I. Ст. 267., которым была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.
Согласно Закону 1990 г., основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона) — коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.
Система местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона, включала в себя местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
В ведении местных Советов находилось решение всех вопросов местного значения, перечень которых должен определяться законодательством союзных республик, исходя из особенностей территории и интересов местного населения.
В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»4Закон РСФСР от 6 июля 1991 «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России.
В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
В соответствии со ст. 10 Закона 1991 г. в России должны быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.
Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил не урегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения5Дмитриев Ю.А., Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. 1990. № 3. С. 2—3..
На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Однако «политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»6Муниципальное право. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 70-71..
Необходимость дальнейших преобразований в области развития местного самоуправления в России оставалась чрезвычайно высокой.
Таким образом, развитие института местного самоуправления в России берет начало со времени образования Русского государства, ведь в догосударственных формах местное самоуправление невозможно, и на Руси население исторически жило общинами.
Основанное на общинности местное самоуправление было чрезвычайно разнообразно в силу многообразия территорий России, населявших ее народов и их обычаев.
Кроме того, местное самоуправление в России на протяжении многих лет и в настоящее время развивается по-разному в сельской местности и городах. Именно по этой причине в дореволюционной России разделялось городское и земское самоуправление, а в России современное местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях.