Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России

12 июня 1890 г. было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Несмотря на то, что в общем созданная в конце 60-х гг. XIX в. система земских учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Во-первых, земские учреждения из всесословных были преобразованы в сословные. Кроме того, изменился порядок выборов и число гласных. В соответствии со ст. 28 и 51 Положения 1890 г.¹Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.Ч. Титов. М. Велби, Проспект, 2004. С. 269. избиратели были разделены на три группы:

дворяне потомственные и личные;
прочие лица, имеющие право участвовать в выборах, а также представители благотворительных, учебных и ученых учреждений, торговых и промышленных обществ;
крестьяне.

Соответственно, большую часть мест в земских учреждениях получили дворяне. Об этом говорит и то, что с 1890 г. в губернское собрание в обязательном порядке включались уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ.

Во-вторых, изменились требования к лицам, имеющим право участвовать в выборах гласных в земские учреждения. Так, правом участия в выборных съездах по Положению 1890 г. обладали лица, имеющие российское подданство, достигшие 25-летнего возраста, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10 установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее 1,5 тыс. руб.

В-третьих, значительно урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские избирательные съезды. Сельские сходы посылали свих представителей на волостной сход, где избирались кандидаты, из числа которых губернатор назначал гласных (ст. 51 Положения 1890 г.).

В-четвертых, ужесточался порядок согласования решений, принятых земскими собраниями. Так же, как и по Положению 1864 г., важнейшие постановления земских собраний в обязательном порядке подлежали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел. В отношении постановлений земского собрания, с которыми губернатор не был согласен, действовало правило, согласно которому постановление передавалось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие поддерживало губернатора, то постановление не вступало в силу. В случае возникновения разногласий между губернским присутствием и губернатором по поводу постановления земского собрания спор разрешал министр внутренних дел.

Например, в Ставропольской губернии земские собрания, учрежденные в 1912 г., сразу же ощутили все «прелести» реформы 1890 г. «Земства губернии с первого дня своей деятельности попали под жесткий контроль местных властей. Губернатор мог задержать исполнение любого постановления губернского и уездных земских собраний. Поэтому все журналы собраний представлялись в губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло за ними непосредственный контроль.

Только с разрешения губернатора производилось назначение губернской земской управой земских служащих на должности, созывались собрания, утверждался перечень рассматриваемых ими вопросов, который без его ведома нельзя было изменить и внести дополнительные вопросы. Губернатору представлялись на предварительный просмотр проекты смет на предстоящий год, прежде чем они будут утверждаться на земских собраниях. Внесенные им в проекты коррективы, как правило, принимались собраниями»²Гордиенко Ю.Г. Отмена крепостного права и формирование органов крестьянского местного самоуправления в России (на материалах Ставропольской губернии). Дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 132..

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания, если усмотрит, что оно:

незаконно;
не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

В-пятых, был изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118 Положения 1890 г. председатели губернских земских управ должны были утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться губернатором. Кроме того, в соответствии со ст. 124 Положения 1890 г. председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную службу. «Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы»³Муниципальное право России. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристь, 2005. С. 66..

В-шестых, как следует из перечисленного выше, в значительной мере усилился административный контроль за деятельностью губернских и уездных земских учреждений.

Впоследствии до 1917 г. существенно положение земского самоуправления не изменялось, даже несмотря на объективную необходимость предоставления земскому самоуправлению большей самостоятельности и имевшиеся на этот счет проекты.