Введение дворянского самоуправления в 1775 г.

Для осуществления реформирования системы органов государственной власти на местах в первую очередь необходимо было провести реформу территориального устройства Империи.

В 1775 г. на основании императорского акта, который носил название Учреждение для управления губерний, началась губернская реформа Екатерины II, которая является одной из ключевых в истории становления местного самоуправления в России.

Екатерина II упразднила провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале — до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды, значение которых вплоть до революции 1917 г. для управленческих целей государства оставалось неизменным.

Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти в губернии. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами).

Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Важно отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили классовый характер.

Кроме того, дворяне получили право образовывать на выборной основе уездные дворянские собрания, возглавляемые уездным дворянским предводителем. Этот выборный орган не имел реальной власти, но играл существенную роль в процессе управления уездом, так как имел статус совещательного органа при земской администрации, но позволял серьезно отстаивать интересы уездного дворянства.

Дальнейшее развитие земская реформа получила в 1785 г. Согласно Жалованной грамоте дворянству учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернским дворянским предводителем, который избирался из числа уездных дворянских предводителей, после чего утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями.

На заседаниях дворянство также избирало представителей в губернские и уездные учреждения, где некоторые должности замешались по выбору от дворянства.

«Органы дворянского сословного самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако, несмотря на предоставленные широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц — генерал-губернаторов, губернаторов, наместников. Причем ни в законодательстве, ни в практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления».

Еще одним важнейшим императорским актом в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи от 1785 г.

Все городское население было разделено на 6 разрядов в зависимости от имущественного положения, социальной роли в городском обществе, рода занятий и т.д. Таким образом, городское население состояло из городовых обывателей, купцов гильдейских, цеховых ремесленников, иностранных и иногородних гостей, именитых граждан и людей посадских.

В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова — для председательствования при выборе депутатов, и дума. Городская дума состояла из двух частей: общей думы (представительное собрание, состоявшее из выборных лиц от каждого из разрядов горожан, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действующее представительное собрание, члены которого избирались членами общей думы).

В ведении думы, согласно Городовому положению 1785 г., были:

прокормление и содержание городских жителей;
предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
сохранение в городе мира, тишины и согласия;
наблюдение порядка и благочиния;
обеспечение города привозом необходимых припасов;
охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
приращение городских доходов;
разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике компетенция этого выборного органа городского управления была скромнее, так как часть указанных дел исполнялась органами государственного управления.

Кроме указанных органов Положением 1785 г. устанавливалось еще так называемое «собрание градского общества», на котором могли присутствовать все члены городского общества. Однако право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию собрания градского общества входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных»; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками», и некоторые другие вопросы.

Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, которые наделялись полномочиями непосредственно государем.

Можно сделать вывод о том, что реформа городского управления 1785 г. внесла системность и упорядоченность в городское управление, предоставила городскому сообществу широкие права по самоуправлению, заложила основы для создания в будущем городского самоуправления, близкого к современному.

Таким образом, система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована реформами Екатерины Великой, что позволяло повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ этого периода можно считать их ярко сословный характер, возвысивший дворянство и их роль в управлении на долгие годы.

При этом, как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, «сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000 душ) управляется выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины»¹Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс. 1995. С. 269..

За некоторыми изъятиями, явившимися следствием реакционной политики императора Павла I, система местного управления, созданная при Екатерине II, просуществовала вплоть до середины XIX в.