Муниципально-правовые нормы и отношения

Муниципально-правовые нормы — первичные элементы, из которых состоит система отрасли муниципального права РФ. Так же, как и нормы других отраслей права, они представляют собой правила поведения, выражающиеся вовне через нормы законов и других нормативных правовых актов. В основном нормы отрасли муниципального права обладают теми же признаками, что и другие правовые нормы, за отдельными исключениями.

Большинство правовых норм (в том числе многие нормы муниципального права) обладают такими признаками, как принятие их уполномоченным должностным лицом или органом государственной власти, а также возможность применения государственно-властного принуждения. Однако значительное количество муниципально-правовых норм содержится в актах местного самоуправления и актах должностных лиц и органов местного самоуправления. Должностные лица и органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему государственной власти. Таким образом, акты нормативного характера, принимаемые на уровне местного самоуправления, не обладают таким важным признаком, как принятие соответствующим государственным должностным лицом или органом.

Государственное принуждение в случае неисполнения таких актов все-таки возможно, но оно носит как бы «вторичный» характер, применяется в случае, когда сами органы местного самоуправления не могут обеспечить их исполнение.

Поскольку отрасль муниципального права комплексная, некоторые нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского и т.д.). Это также является одной из особенностей норм муниципального права.

Существует довольно значительное число классификаций норм муниципального права по различным основаниям. Основные среди них следующие.

По объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отношений) муниципально-правовые нормы подразделяются на закрепляющие:

местное самоуправление в системе народовластия;
основы местного самоуправления: территориальную, организационную, правовую и экономическую;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления;
муниципально-правовую ответственность, контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления.

По характеру предписаний нормы муниципального права подразделяются на:

управомочивающие (нормы-разрешения) — например, норма о том, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления определенными правами;
обязывающие (содержащие предписания о необходимости совершения определенных действий) — например, норма, закрепляющая, что представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления необходимых документов;
запрещающие (нормы-запреты) — например, норма о том, что глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

По степени определенности муниципально-правовые нормы бывают императивными и диспозитивными. В частности, императивные нормы предполагают однозначный вариант поведения субъекта права (например, норма о том, что создание в муниципальном образовании представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным). Диспозитивные нормы предполагают возможность выбора (например, численность представительного органа местного самоуправления определяется самостоятельно на уровне местного самоуправления).

По территории действия нормы муниципального права подразделяются на федеральные (действуют на всей территории России), региональные (действуют в пределах одного субъекта РФ) и местные (действуют в пределах одного муниципального образования).

По источникам (т.е. виду актов, в которых закрепляются муниципально-правовые нормы) выделяются конституционные нормы; нормы, закрепляемые в федеральных законах; нормы, закрепляемые в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ; нормы, закрепляемые в указах Президента РФ; нормы, закрепляемые в подзаконных актах; нормы, закрепляемые в муниципально-правовых актах, и др.

По назначению нормы муниципального права бывают материальными и процессуальными. Материальные нормы носят первичный характер и закрепляют, например, полномочия должностных лиц и органов местного самоуправления. Процессуальные муниципально-правовые нормы носят вторичный по отношению к материальным нормам характер и устанавливают порядок (процедуру) применения материальных норм. В качестве примера можно назвать нормы, описывающие порядок принятия муниципально-правовых актов.

Нормы отрасли муниципального права направлены на регулирование соответствующих общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения — это урегулированные нормами муниципального права общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Структурно муниципально-правовые отношения состоят из субъектов, объекта, содержания и юридических фактов.

Субъекты муниципально-правового отношения — это его участники. В учебной литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений на три группы в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления¹Кутафин О.Е.. Фадеев И.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. С. 25—32. Сходную классификацию субъектов муниципального права см.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 32-33.:

муниципальное образование — населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения — например, население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане РФ и т.д.;
субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, — например, государственные органы, общественные объединения и т.д.

Объект муниципально-правового отношения — то, по поводу чего складывается данное отношение (например, в отношении по распоряжению муниципальной собственностью эта собственность и будет выступать объектом).

Содержание муниципально-правового отношения — это права и обязанности участников муниципально-правовых отношений (например. право граждан РФ выдвигать свои кандидатуры на муниципальных выборах и корреспондирующая данному праву обязанность соответствующей избирательной комиссии зарегистрировать данного кандидата при соблюдении необходимых условий).

Юридический факт — основание возникновения, изменения или прекращения муниципально-правового отношения. Юридические факты подразделяются на события и действия. События не зависят от воли людей — например, стихийное бедствие, которое может повлечь невозможность формирования органов местного самоуправления. Действия же основаны на воле людей — например, выдвижение гражданином своей кандидатуры на должность депутата представительного органа муниципального образования.

Муниципально-правовые отношения в зависимости от вида норм, которыми они урегулированы, могут быть классифицированы на императивные и диспозитивные, материальные и процессуальные.

По содержанию среди муниципально-правовых отношений можно выделить отношения:

связанные с организацией местного самоуправления;
характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.