Система муниципального права

Назначение системы муниципального права — объединение единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой¹Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 166-167..

Как и любая отрасль права, муниципальное право РФ состоит из принципов, институтов и норм.

Принципы муниципального права — основополагающие идеи и начала отрасли муниципального права. В работах большинства российских ученых-муниципалистов принципы отрасли муниципального права в основном совпадают с принципами местного самоуправления.

Институты муниципального права — это упорядоченные группы муниципально-правовых норм, направленные на регулирование однородных общественных отношений (например, институт территориальной организации местного самоуправления, институт муниципальной службы и т.д.).

Нормы муниципального права — это первичные элементы (отдельные правила поведения), из которых состоит отрасль муниципального права РФ. Нормы отрасли муниципального права необходимо отличать от норм правовых актов о местном самоуправлении. Первые представляют собой «содержание», вторые — «форму» (т.е. нормы отрасли получают внешнее выражение через нормы законодательства). Более подробно муниципально-правовые нормы будут рассмотрены далее.

Часть ученых полагает, что в настоящее время в муниципальном праве возможно разделение институтов этой отрасли на Общую и Особенную части²См.. например: Выдрин В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 25. (по аналогии с уголовным и гражданским правом), а некоторые выделяют даже Специальную часть³Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо. 2005. С. 24; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. (отрасли либо науки муниципального права). Поскольку система муниципального права еще далека от совершенства, а законодательство о местном самоуправлении продолжает расширяться и совершенствоваться, требует кодификации, то в будущем выделение частей отрасли муниципального права вполне возможно. Однако в настоящее время в науке не выработано общего представления о критериях отнесения институтов муниципального права к той или иной части.

Поэтому авторы настоящего курса придерживаются иного, более традиционного подхода, который применяют, например, О.Е, Кутафин и В.И. Фадеев) (однако с определенными отличиями).

Таким образом, выделяется пять крупных групп институтов («элементов», «структурных частей») отрасли муниципального права:

местное самоуправление в системе народовластия;
основы местного самоуправления: территориальная, организационная, правовая и экономическая;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления;
муниципально-правовая ответственность, контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в системе народовластия — в эту группу включены муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в системе в управлении обществом и государством. К этой же группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении; нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления.

Основы местного самоуправления: территориальная, организационная, правовая и экономическая — нормы этой структурной части муниципального права определяют порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления. В эту же группу включен институт муниципальной службы.

Важное значение имеет правовая основа местного самоуправления — «фундамент» регулирования осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности. ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления — сюда включены группа норм, устанавливающих собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделять органы местного самоуправления. К этой группе относятся и так называемые «компетенционные» нормы, которые закрепляют компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни.

Это институты полномочий местного самоуправления:

в области планирования и прогнозирования, финансово-экономической деятельности;
в социально-культурной сфере (образование, культура, здравоохранение и т.д.);
в области обеспечения прав и свобод личности, безопасности населения и охраны общественного порядка.

Гарантии местного самоуправления — нормы этой группы закрепляют систему гарантий (средств обеспечения) организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность, контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления — нормами этой структурной части муниципального права закрепляются формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.