Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права

Слово «муниципалитет» происходит от латинского municipium. «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время «муниципалитеты» — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве современной России термин «муниципальный» также применяется в достаточно широком смысле. Необходимо учесть, что этот термин применяется наряду с термином «местный» — «муниципальная собственность», «муниципальные образования» и «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, — в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Тем не менее, традиционно сложилось именно такое общепризнанное название изучаемой отрасли — «муниципальное право», а не «право местного самоуправления». Есть определенные основания для такого наименования и в законодательстве РФ. Так, акты, принимаемые населением муниципального образования, должностными лицами и органами местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. именуются именно муниципальными правовыми актами, а не актами местного самоуправления (между тем, нормы, выражающиеся в муниципальных правовых актах, являются важной составляющей муниципального права России).

Понятие «муниципальное право» применяется в трех значениях.

Муниципальное право как одна из отраслей российского права — это значение, в котором данное понятие используется в настоящей главе (более точно говорится об отрасли муниципального права России).
Понятие «муниципальное право» может означать и одну из отраслевых юридических наук, которая занимается, прежде всего, изучением общественных отношений, связанных с местным самоуправлением (более точно — наука муниципального права).
Также понятие «муниципальное право» может означать учебную дисциплину, которую изучают студенты юридических факультетов вузов (более точно — учебная дисциплина «Муниципальное право»).

Муниципальное право считается самостоятельной отраслью российского права, поскольку имеет самостоятельные предмет и метод регулирования. Однако муниципальное право обладает серьезными особенностями по сравнению с другими отраслями российского права. Поэтому в научном и практическом плане вопрос о предмете и методе муниципального права является одним из самых сложных и не полностью разрешенных.

Во-первых, по наиболее распространенному мнению, — это комплексная правовая отрасль (так же как, например, экологическое право). Это означает, что оно регулирует самые разнообразные общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, в том числе по формированию органов местного самоуправления, земельные, налоговые, бюджетные и др. Многие из этих отношений соответственно регулируются нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского, налогового и т.д.). Поскольку, как и любая другая отрасль права, муниципальное право представляет собой упорядоченную совокупность правовых норм, получается, что среди этих норм есть нормы и других отраслей права — административного, гражданского, налогового и др.

Во-вторых, муниципальное право — сравнительно новая отрасль права для России. Связано это с тем, что до Октябрьской революции 1917 г. местное самоуправление в Российской империи существовало, однако муниципальное право не успело выделиться в качестве самостоятельной отрасли из государственного права. После появления РСФСР, а затем СССР местное самоуправление в СССР было упразднено и заменено системой местных Советов, т.е. местных органов государственной власти (в отличие от самостоятельных по отношению к государственной власти органов местного самоуправления). Возрождение местного самоуправления и формирование новой отрасли муниципального права относятся к началу 90-х годов XX в.

Предмет регулирования любой отрасли права — это общественные отношения, на которые направлено регулирование ее норм. Не составляет исключения и муниципальное право (однако предмет регулирования отрасли муниципального права следует отличать от предмета изучения науки муниципального права — в последний входит то, на что направлено изучение данной науки).

Относительно сущности предмета муниципального права среди российских ученых-муниципалистов сложилось два подхода.

1) По наиболее распространенному подходу, муниципальное право — новая комплексная отрасль права России, а предмет муниципального права совпадает (а иногда даже шире) с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отрасль муниципального права является комплексной, поскольку нормы, из которых она состоит, регулируют весь комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, в том числе тех, которые регулируются нормами других отраслей права (административного, гражданского, налогового и т.д.). Этого подхода придерживаются О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь. А.Н. Писарев. Е.С. Шугрина и др. Этот подход используется и в настоящей работе. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев поясняют, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна» (т.е. нормы, входящие в эту отрасль, одновременно могут входить в число норм других отраслей права).

2) По второму, менее распространенному подходу (В.И. Васильев, В.А. Баранчиков), предмет муниципального права «уже», чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Данный подход построен на критике недостатков первого — поскольку, в соответствии с первым подходом, не совсем понятны пределы регулирования муниципального права. Ученые — сторонники данного подхода полагают, что комплексной отрасли муниципального права не существует, а признают только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении (поскольку, как известно из теории права, отрасль права и отрасль законодательства — не одно и то же). К предмету же муниципального права относятся только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления. В.И. Васильев рассматривает муниципальное право как «подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно — муниципальную власть».

Аргументы, приводимые, например, В.И. Васильевым, весьма интересны, и его критика понимания сущности предмета муниципального права как комплексной отрасли во многом справедлива. Однако до полного завершения формирования отрасли муниципального права и законодательства «комплексный» подход вполне применим в научных исследованиях и учебном процессе. Поэтому совсем не случайно данный подход имеет практически повсеместное распространение и признание.

В.И. Фадеев выделяет три главные особенности общественных отношений, составляющих предмет отрасли российского муниципального права.

1) Эти отношения имеют локально-территориальный характер.

Это связано с тем, что они возникают на территориальном уровне муниципальных образований (местном уровне) в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

2) Эти отношения имеют комплексный характер, поскольку возникают в самых разных сферах общественной жизни по мере реализации задач и функций местного самоуправления: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Как известно, суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

3) Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов¹Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. С. 6-8.. В каком-то смысле муниципальное право — «микромодель национального права России», поскольку «любая из территориальных единиц местного самоуправления есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия»²Выдрин В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 12..

В структуре предмета муниципального права выделяются три наиболее крупные группы общественных отношений:

1) общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ, среди которых отношения, связанные с:

образованием и преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения по данным вопросам;
определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;
установлением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;
организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием органов территориального общественного самоуправления, иных общественных структур в системе местного самоуправления;

2) общественные отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения населением и (или) органами местного самоуправления, среди которых отношения:

связанные с управлением муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;
возникающие в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований;
связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы (создание муниципальных предприятий и учреждений, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития и т.д.);
связанные с решением органами местного самоуправления вопросов, не включаемых Конституцией РФ, федеральным законодательством, но и не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из компетенции соответствующих органов местного самоуправления законодательством Федерации или субъекта РФ;

3) общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (такая возможность предусматривается Конституцией РФ на основе соответствующего закона).

Таким образом, предмет регулировании отрасли муниципального права РФ — это общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, т.е. самостоятельного решения населением муниципального образования и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Также важным критерием определения самостоятельности отрасли права является наличие собственного метода правового регулирования (или специфического сочетания таких методов).

В настоящее время практически во всех отраслях российского права различные методы правового регулирования используются в сочетании, однако в отраслях публичного права преобладает императивный метод правового регулирования, а в отраслях частного права — диспозитивный. В муниципальном праве также преобладает императивный метод, поэтому оно относится к публичным отраслям права (хотя используется и диспозитивный метод, а муниципальное право затрагивает сферы частно-правового регулирования — таким образом, проявляется комплексность метода регулирования отрасли муниципального права России). Муниципальное право РФ вместе с конституционным, административным, финансовым правом и т.д. относится к государственному праву (в широком смысле этого понятия).

Императивный метод правового регулирования основан на субординации. властном подчинении одного субъекта правоотношения другому.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть, в том числе через органы местного самоуправления. Поэтому законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений должностных лиц и органов местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации также характерны для муниципальных служащих.

Императивному методу свойственно использование таких приемов правового регулирования, как предписание и запрет.

Например, в ч. 3 ст. 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. указано, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются Конституция РФ и этот Федеральный закон. Это пример предписания, так как в случае возникновения подобного противоречия субъект правоотношения вправе поступить только так. как прямо указано в данном положении Федерального закона.

В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это пример запрета (в данном случае неисполнения муниципальных правовых актов, за которое предусматривается ответственность).

Однако в муниципальном праве используется и диспозитивный метод правового регулирования, который предполагает равноправие субъектов правоотношения, возможность выбора различных вариантов поведения. Часто такое регулирование общественных отношений основывается на договорных началах.

Использование этого метода во многом связано с тем, что предмет муниципального права охватывает отношения и из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Для диспозитивного метода свойственно использование такого приема правового регулирования, как дозволение.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Это пример дозволения, так как установление таких символов — право, а не обязанность муниципальных образований, к тому же реализуется оно по их усмотрению (хотя и в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами).

В ч. 4 ст. 15 названного Закона указывается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Это пример договорного регулирования.

В муниципальном праве используется и метод правового гарантирования. Гарантии — это средства обеспечения какого-либо явления. Местное самоуправление нуждается в правовых гарантиях для того, чтобы не быть фиктивным. Например, в ч. 4 ст. 3 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. говорится о том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, влияет на муниципальную деятельность также путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также актах органов государственной власти субъектов РФ.

Например, большое количество рекомендательных норм содержит приказ Минкультуры РФ от 25 мая 2006 г. № 229 «Об утверждении Методических указаний по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и Методических рекомендаций по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества».

Таким образом, для муниципального права характерно специфическое сочетание (комплекс) различных методов (и способов) правового регулирования, что также подчеркивает его самостоятельный характер.

На основе анализа предмета и метода регулирования отрасли муниципального права делается вывод о том, что муниципальное право РФ — это самостоятельная комплексная отрасль права, представляющая собой упорядоченную совокупность правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, т.е. самостоятельного решения населением муниципального образования и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.