Понятие и система принципов местного самоуправления

Местное самоуправление по своему содержанию представляет собой деятельность по управлению общественными делами. Как любая деятельность, она основывается на определенных принципах.

Под принципом необходимо понимать основное положение, предпосылку, первооснову чего-либо.

Как отмечает Г.Н. Чеботарев, «исследуя природу управленческих принципов, необходимо иметь в виду, что они объективны по своей природе и содержанию, так как отражают закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления»¹Муниципальное право России / Отв. ред. Н.Г. Чеботарев. М.: Юристь, 2005. С. 25..

Общие принципы управления, как правило, находят отражение и закрепление в нормативных правовых актах, т.е. они приобретают характер норм позитивного права.

Принципы местного самоуправления нашли отражение в Европейской хартии местного самоуправления. Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Особое значение в контексте рассмотрения принципов местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления, содержание которой посвящено принципам организации и осуществления местного самоуправления, которые в последующем могут быть заимствованы в национальное законодательство государств, учредивших местное самоуправление. Государства, ратифицировавшие Хартию, обязаны включить в свое национальное законодательство о местном самоуправлении не менее 20 принципов, содержащихся в этом международном правовом акте.

Принципы, закрепленные во всех указанных выше нормативных правовых актах, необходимо считать общими, так как они охватывают все стороны организации местного самоуправления в Российской Федерации и едины для всех субъектов РФ.

Таким образом,

общими принципами организации местного самоуправления в России необходимо считать основополагающие начала, обусловленные природой местного самоуправления, нашедшие закрепление в позитивном праве, лежащие в основе организации населения, деятельности населения по формированию органов местного самоуправления, функционирования органов местного самоуправления, взаимоотношений государства и местного самоуправления.

На сегодняшний день учеными-муниципалистами сформулировано довольно большое количество как общих, так и частных принципов местного самоуправления. Их формулировка и количество отличаются в зависимости от взглядов исследователя и их подхода к теории местного самоуправления.

В то же время некоторые принципы являются общепризнанными и не вызывают возражений даже у принципиальных противников.

К таковым необходимо отнести следующие принципы местного самоуправления:

верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации;
самостоятельность местного самоуправления;
невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления;
ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами;
неподчиненность одного муниципального образования другому;
обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов;
государственная поддержка местного самоуправления;
взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Рассмотрим более подробно каждый из основных принципов местного самоуправления.

Верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации.

В соответствии с этим принципом местное самоуправление на всей территории Российской Федерации должно основываться, прежде всего, на нормах федерального законодательства. При этом федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие организацию местного самоуправления, должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам.

Данный принцип относится к общедемократическим принципам и имеет широкое распространение во многих областях общественного и государственного устройства.

Самостоятельность местного самоуправления.

Институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находится в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством.

Самостоятельное решение местным самоуправлением вопросов местного значения нельзя рассматривать как абсолютную автономную и неподконтрольную государству деятельность. Согласно действующему законодательству органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправления. Если органы местного самоуправления нарушают закон, органы государственной власти не только вправе, но и обязаны вмешаться.

Самостоятельность местного самоуправления в том смысле, в каком ее необходимо понимать, реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, через другие формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, через участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления можно наблюдать в финансово-экономической сфере. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и собственность, которыми управляет самостоятельно. На местном уровне органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются местные налоги и сборы.

Важным условием и гарантией местного самоуправления является запрет отмены правовых актов местного самоуправления без соответствующего решения суда.

Также самостоятельность проявляется в том, что муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, может иметь свою символику, культурные и исторические традиции.

Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как мы отмечали ранее, это не означает их абсолютное обособление в системе общественного управления от органов государственной власти.

Обособление органов местного самоуправления можно рассматривать в организационном и правовом отношениях.

В организационном отношении обособление органов местного самоуправления означает, что они формируются без участия и вмешательства органов государственной власти; органы местного самоуправления, действующие на законных основаниях, обладают полной автономией в пределах своей компетенции.

Что касается правового обособления органов местного самоуправления. то органы местного самоуправления являются юридическими лицами и могут вступать в гражданско-правовые отношения (например, иметь собственность и распоряжаться ею: приобретать от своего имени имущественные и неимущественные права; заключать договоры), быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке.

Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.

Принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления означает, что организация местного самоуправления на всей территории РФ, на территории субъекта РФ или на территории конкретного муниципального образования должна основываться на предписаниях соответствующих нормативных правовых актов (федеральных, региональных и местных).

Принцип законности в организации местного самоуправления обязательно должен соблюдаться не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти.

Деятельность представительных органов местного самоуправления должна быть не просто законной, а легитимной. Легитимность деятельности органов местного самоуправления подразумевает, что они формируются и действуют на основании нормативных правовых актов, а также то, что они формируются населением и поддерживаются им в своей деятельности.

Данный принцип вытекает из более объемного общедемократического принципа законности и прямо связан с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов.

Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Указанный общий принцип организации и осуществления местного самоуправления необходимо понимать в двух аспектах. Во-первых, в своей деятельности органы местного самоуправления обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, каждого законно проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Граждане, проживающие в муниципальном образовании, имеют право обращаться устно и письменно, единолично или коллективно в органы местного самоуправления за защитой своих прав.

Во-вторых, права и свободы человека и гражданина должны соблюдаться и защищаться органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Так, например, в тесном сотрудничестве с органами местного самоуправления работает милиция общественной безопасности. Кроме того, в муниципальных образованиях может создаваться за счет местных средств муниципальная милиция.

Гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления.

Деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления является открытой и гласной. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества.

Любая из перечисленных в законе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата и т.д.) подразумевает максимальную открытость.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. сказано, что к компетенции органов местного самоуправления относится учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления должны обеспечивать возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу на обращения граждан.

Обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления.

Указанный принцип наиважнейший в системе принципов местного самоуправления и в значительной степени является основополагающим.

Способ и порядок формирования органов довольно полно характеризуют местное самоуправление. Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в системе органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Именно представительный орган, формируемый населением муниципального образования на основе всеобщего и равного избирательного права, призван обеспечить представительство интересов населения муниципального образования. В отсутствие представительного органа можно уверенно говорить об отсутствии местного самоуправления.

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами.

Важнейшим условием нормального функционирования местного самоуправления является наличие ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, юридическими и физическими лицами.

Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением — непременный признак демократичности местного самоуправления. Поскольку населению муниципального образования принадлежит вся полнота власти на его территории, оно формирует тем или иным образом органы местного самоуправления, то они должны нести ответственность за свою деятельность, прежде всего, перед населением.

В то же время органы местного самоуправления и их должностные лица действуют в интересах населения, взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации и обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации. В случае нарушения закона органы местного самоуправления несут ответственность перед государством.

Органы местного самоуправления своей деятельностью существенно влияют на жизнь отдельных граждан, предприятий, организаций и учреждений, находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, если органы местного самоуправления и их должностные лица своими действиями (бездействием) или решениями нарушают права и законные интересы физических и юридических лиц, то они должны нести ответственность.

Важное место в системе юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц занимает суд.

Неподчиненность одного муниципального образования другому.

Данный принцип частично характеризует административную и территориальную обособленность муниципальных образований друг от друга.

Муниципальные образования, согласно российскому законодательству. независимы в пределах своей компетенции не только от государства, но и от других муниципальных образований. Так, нормативные правовые акты одного муниципального образования не имеют юридической силы на территории другого муниципального образования.

В современных условиях организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации этот принцип необходимо корректировать в связи с тем, что такое муниципальное образование, как муниципальный район, предполагает наличие на одной территории двух уровней местной власти — поселения (первый уровень) и район (второй уровень). Соответственно, органы местного самоуправления поселений находятся в определенном подчинении органам местного самоуправления муниципального района.

Обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов.

Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления — одно из важнейших условий нормального функционирования этого демократического института. Ни в одной стране мира муниципальные образования в большинстве случаев не могут самостоятельно наполнить свои бюджеты даже в необходимой для обеспечения жизнедеятельности и развития поселения степени. По этой причине государство обязуется в определенной необходимой части обеспечить местные бюджеты за счет средств государственного бюджета. В этом, в частности, выражается государственная поддержка местного самоуправления.

Наполняемость местных бюджетов имеет очень важное значение, поскольку для исполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий им необходимы финансовые средства. Существует правило: материально-технические ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям.

Государственная поддержка местного самоуправления.

Местное самоуправление немыслимо без поддержки со стороны государства.

Прежде всего, местное самоуправление должно быть гарантировано законодательством. Как мы отмечали ранее, в России местное самоуправление гарантируется Конституцией. Гарантированность местного самоуправления включает в себя гарантии судебной защиты местного самоуправления, гарантированность права на муниципальную собственность и финансы и т.д. Государство гарантирует местному самоуправлению компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти. В России существует запрет на ограничение права на местное самоуправление.

Поддержка местного самоуправления выражается в правовом обеспечении, создании нормативно-правовой базы местного самоуправления, защите местного самоуправления, финансовом обеспечении местного самоуправления, дотировании отдельных муниципальных образований. В частности, на федеральном и региональном уровнях могут приниматься программы развития и поддержки местного самоуправления.

Можно выделить правовую, финансовую, кадровую, организационную виды государственной поддержки местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно считать обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни населения муниципального образования.

Достижение этих целей невозможно без взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Формы взаимодействия могут быть разными. Среди них можно выделить обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений, направленных в их адрес органами местного самоуправления и их должностными лицами. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют в области правотворчества, обмена значимой информацией, области планирования, осуществления совместной деятельности и т.д.

Принципы местного самоуправления, как перечисленные нами выше, так и не нашедшие отражения, способны характеризовать организацию и функционирование института местного самоуправления в Российской Федерации только в комплексе. Понимание каждого из перечисленных принципов позволяет в дальнейшем уверенно рассуждать о модели местного самоуправления и практике ее реализации в России.