Природа местного самоуправления
Можно говорить о юридической (правовой) природе местного самоуправления и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления в настоящее время является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том. что среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе местного самоуправления — публичное или частное.
В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в детали, отметим, что одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное1Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М.. 1998. С. 49: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18.. Другая группа считает, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти. Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве2Чиркин Н.Е. Государство ведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.И. Указ. соч. С. 38..
По нашему мнению, местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве. В осуществлении своих полномочий она не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти.
Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.
Прежде всего, местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях особой организации политической власти — государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти. Соответственно, необходимо было разработать теоретические модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Теория свободной общины. В начале XIX в. во Франции возникла теория свободной общины. Ее создателями являются известные французские и бельгийские правоведы Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.
Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти изначально. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее. Поэтому община первична по отношению к государству.
В основу теории свободной общины легли следующие принципы: местное самоуправление — это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправление являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции3Прудников А.С., Еремин В.В., Лимонов A.M. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир. 2005. С. 50..
Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.
Общественная (хозяйственная) теория. В числе основателей общественной теории, пришедшей в середине XIX в. на смену теории свободной общины, называют Ресслера, Моля. В России она разрабатывалась В.Н..Пешковым, А. И. Васильчиковым.
Общественная теория местного самоуправления является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной.
Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не к государственным агентам, и представляют не государство, а общество.
Государственная теория местного самоуправления пришла на смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками этой теории считаются Гнейст и Штейн. В Россию эту теорию активно поддерживали и развивали В.Ч. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.
Согласно государственной теории местное самоуправление, прежде всего, представляет собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления. Местные учреждения должны действовать в соответствии с общественными и государственными интересами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями государством.
Юридическая теория местного самоуправления появилась и получила широкое распространение в конце XIX — начале XX вв. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. Коркунов, В. Чичерин.
Согласно юридической теории органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий, признавая их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными, поэтому местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.
Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления как сочетания государственного и общественного начата, основанного на нормах права.
Значение теорий местного самоуправления состоит в том, что они объясняют появление местного самоуправления в конкретный исторический период. Основная их задача состояла и состоит в том, чтобы обосновать место местного самоуправления в государстве и его отношения с органами государственной власти.