Международная защита прав меньшинств
Концептуально, как отдельный институт прав человека, принцип международно-правовой защиты прав меньшинств зафиксирован в преамбуле Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. В документе, принятом Генеральной Ассамблеей 18 декабря 1992 года (резолюция 47/135 Генеральной Ассамблеи), сказано: «Поощрение и защита прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств, в которых они проживают».
Почти во всех государствах в пределах их национальных границ проживает одна или несколько групп меньшинств, характеризующихся этнической, языковой или религиозной самобытностью, которая отличает их от большинства населения. Поддержание гармоничных отношений между самими меньшинствами и между меньшинствами и большинством населения и уважение самобытности каждой группы имеют крайне важное значение для развития этнического и культурного многообразия нашего глобального сообщества.
Удовлетворение чаяний национальных, этнических, религиозных и языковых групп и обеспечение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, свидетельствуют о признании принципа уважения достоинства и равноправия всех людей и содействуют более широкому участию населения в жизни общества, что, в свою очередь, способствует снижению напряженности в отношениях между группами населения и отдельными лицами. Эти факторы имеют крайне важное значение для поддержания стабильности и мира.
До недавнего времени защите прав меньшинств уделялось менее пристальное внимание по сравнению с другими правами, осуществление которых ООН считала более приоритетным делом. Тем не менее в последние годы отмечается рост интереса к проблемам меньшинств, что объясняется крайне резким усилением этнической расовой или религиозной напряженности, угрожающей экономической, социальной и политической стабильности государств, а также их территориальной целостности.
В 1945 г., с созданием Организации Объединенных Наций, на смену созданной Лигой Наций системы защиты меньшинств, как групп, утративших, по мнению ООН, свою политическую целесообразность, пришли такие механизмы, как Устав ООН и Всеобщая декларация прав человека. В основе этих механизмов лежат принципы защиты индивидуальных прав и свобод человека и принципы недискриминации и равноправия. В то время считалось, что в условиях эффективного осуществления норм о недискриминации не требуется введение специальных положений для защиты прав меньшинств.
Вместе с тем очень скоро стала очевидной необходимость принятия дополнительных мер, обеспечивающих более эффективную защиту от дискриминации лиц, принадлежащих к меньшинствам, и способствующих укреплению их самобытности. В этой связи были сформулированы особые права меньшинств и приняты дополнительные меры в подкрепление норм о недискриминации, закрепленных в международных договорах по правам человека.
В постановочном плане институт защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, определяет себя следующими признаками:
1. Запрещение дискриминации. Дискриминация, ущемляющая политические, социальные, культурные или экономические нрава меньшинств, по-прежнему существует и является основным источником напряженности во многих районах мира. Выражение «дискриминация» следует понимать как «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, языка, религии национального или социального происхождения... рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами на равных началах всех прав и свобод». Предупреждение дискриминации следует понимать как «предупреждение любых действий, которые лишают лиц или группы лиц равного обращения, которого они могут желать».
Дискриминация запрещается целым рядом международных договоров, охватывающих если не все, то по крайней мере большинство ситуаций, в которых группам меньшинств и их отдельным членам может быть отказано в праве на равное обращение. Запрещение дискриминации охватывает, в частности, дискриминацию по признаку расы, языка, религии, национального или социального происхождения, рождения или иного обстоятельства. В дополнение к таким важным правам, как право на свободу религии, выражение мнений и ассоциации, существует ряд других важных гарантий, распространяющихся на представителей меньшинств, к числу которых относится право на признание правосубъектности, равенство в судах, равенство перед законом и равную защиту закона.
Положения о недискриминации содержатся в Уставе ООН 1945 г. (ст. 1 и 55), во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 2) и в международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 2 обоих пактов). Кроме того, аналогичные положения предусмотрены и в ряде специальных международных документов, в число которых входят: Конвенция МОТ № 111 1958 г. о дискриминации в области труда и занятий (ст. 1); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. (ст. 1); Конвенция ЮНЕСКО 1960 г. о борьбе с дискриминацией в области образования (ст. 1); Декларация ЮНЕСКО 1978 г. о расе и расовых предрассудках (ст. 1, 2 и 3); Декларация 1981 г. о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (ст. 2); Конвенция 1989 г. о правах ребенка (ст. 2).
Принципы недискриминации закреплены также во всех основных региональных документах по правам человека, включая Европейскую конвенцию об охране прав человека и основных свобод, Европейскую социальную хартию и Рамочную конвенцию о национальных меньшинствах (Совет Европы), Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе), Американскую конвенцию о правах человека (Организация американских государств) и Африканскую хартию прав человека и народов (Организация африканского единства).
2. Особые права меньшинств. Особые права — это не привилегия, а средство, позволяющее меньшинствам сохранять свою самобытность, особенности и традиции. Особые права так же важны для обеспечения равного обращения, как и нормы о недискриминации. Процесс обретения меньшинствами статуса, который большинство рассматривает как естественный, может начаться лишь тогда, когда они будут иметь возможность пользоваться родным языком, извлекать пользу из других организованных им служб, а также принимать участие в политической и экономической жизни государств. Проведение различий в обращении с такими группами или относящимися к ним индивидами является оправданным лишь в том случае, если это делается в интересах обеспечения подлинного равноправия и благополучия всего общества. Позитивные действия в такой форме следует применять в течение продолжительного периода, с тем чтобы позволить группам меньшинств пользоваться благами общества на равной основе с большинством населения.
В некоторых международных договорах по правам человека затрагиваются вопросы, касающиеся национальных, этнических, расовых или религиозных групп, а в некоторых излагаются особые права лиц, принадлежащих к меньшинствам. К числу таких договоров относятся Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (ст. II), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (ст. ст. 2 и 4), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 13), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27), Конвенция о правах ребенка (ст. 30), Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (ст. 5), Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам и Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках (ст. 5).
Региональные документы, содержащие положения об особых правах меньшинств, включают Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию о региональных языках и языках меньшинств (Совет Европы) и Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе).
Наиболее общепризнанным и обязательным с юридической точки зрения положением по меньшинствам является следующий текст ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».
Концептуально важным элементом в деле международно-правовой защиты прав меньшинств представляются постановления ст. 27 Пакта, которая гарантирует лицам, принадлежащим к меньшинствам, право на национальную, этническую, религиозную или языковую самобытность или самобытность по совокупности этих признаков и право на сохранение особенностей, которые они хотели бы развивать. Хотя в ст. 27 идет речь о правах меньшинств в тех странах, где они существуют, сфера применения этой статьи не зависит от официального признания меньшинства тем или иным государством.
В параметрах предметной направленности Пакта ст. 27 не призывает государства принимать какие-либо специальные меры, однако государства, ратифицировавшие Пакт, обязаны обеспечивать, чтобы все находящиеся в пределах их юрисдикции лица могли пользоваться этими правами, что может потребовать осуществления специальных мероприятий для устранения тех или иных форм неравенства, от которых страдают представители меньшинств.
Базисным документом ООН, полностью посвященным особым правам меньшинств, является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Текст Декларации, обеспечивающей поддержание надлежащего баланса между правами принадлежащих к меньшинствам лиц сохранять и развивать собственную самобытность и особенности и соответствующими обязанностями государств в конечном счете является гарантом территориальной целостности и политической независимости нации в целом. Закрепленные в Декларации принципы применяются к принадлежащим к меньшинствам лицам в дополнение к общепризнанным правам человека, гарантируемым в других международных договорах.
Согласно Декларации, лицам, принадлежащим к меньшинствам, гарантируются: охрана государством их существования и их национальной или этнической, культурной, религиозной и языковой самобытности (ст. 1); право пользоваться достояниями своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык в частной жизни и публично (ст. 2.1); право участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (ст. 2.2); право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование (ст. 2.4); право устанавливать и поддерживать мирные контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, как внутри страны, так и за пределами государственных границ (ст. 2.5); и свобода осуществлять свои права как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы без какой бы то ни было дискриминации (ст. 3).
Государства обязаны охранять и поощрять права лиц, принадлежащих к меньшинствам, принимая меры, позволяющие: создавать благоприятные условия для того, чтобы они могли выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (ст. 4.2); создать для них надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке (ст. 4.3); стимулировать изучение истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории, и обеспечить, чтобы члены таких меньшинств имели надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (ст. 4.4); обеспечить их участие в экономическом прогрессе и развитии своей страны (ст. 4.5); учитывать законные интересы меньшинств при разработке национальной политики и программ, а также при разработке и осуществлении программ сотрудничества и помощи (ст. 5); налаживать сотрудничество с другими государствами в вопросах, касающихся меньшинств, в том числе в обмене информацией и опытом, с целью развития взаимопонимания и доверия (ст. 6); содействовать уважению прав, изложенных в Декларации (ст. 7); обеспечить выполнение государствами обязанностей и обязательств, которые они приняли на себя в соответствии с международными договорами и соглашениями, участниками которых они являются.
И, наконец, специализированные учреждения и другие организации системы Организации Объединенных Наций должны содействовать осуществлению закрепленных в Декларации прав (ст. 9).
По случаю принятия Декларации Генеральная Ассамблея призвала международное сообщество сосредоточить внимание на деятельности, обеспечивающей эффективное осуществление стандартов через международные и национальные механизмы. Такая деятельность включает, в частности, распространение информации о Декларации и содействие ее пониманию, а также создание адекватных механизмов для эффективной пропаганды и анализа Декларации в рамках мандатов соответствующих органов и учреждений Организации Объединенных Наций.
Деятельность ООН в области обеспечения прав меньшинств содействует приданию институту прав человека характера целостности и завершенности.