Международное право

Правосубъектность международных организаций

Правовая природа международных организаций определяет характер юридических актов, которые они совершают. Эти акты подразделяются на две большие группы: 1) решения организации; 2) договоры и соглашения, заключаемые ею. В свою очередь, решения такой международной организации, как ООН, можно разбить на две категории: решения или постановления Совета Безопасности и решения Генеральной Ассамблеи ООН. Первые имеют обязательный характер, в то время как вторые носят, как правило, характер рекомендаций, хотя при определенных условиях и они могут приобретать обязывающую силу.

В доктрине международного права высказываются соображения, согласно которым ООН рассматривается как прообраз мирового правительства и проводится аналогия между постановлениями и решениями ООН и законодательной деятельностью отдельных государств. Ошибочность такой позиции подтверждена наукой и практикой современного международного права.

В российской юридической литературе акты Совета Безопасности рассматриваются либо как многосторонние соглашения, либо как исполнительные приказы, при этом более правильной представляется вторая точка зрения. Решения международной организации неразрывно связаны с компетенцией этой организации. Они направлены на исполнение воли государств — членов организации, которая зафиксирована в уставе.

Поэтому и обязательные решения организации, и решения-рекомендации по своей юридической природе являются исполнительными актами, направленными на реализацию уставных предписаний, целей и принципов международной организации. С этой точки зрения юридической основой решения являются устав организации, в котором зафиксированы обязательства сторон. Назначение решений организации состоит как раз в том, чтобы точно и в полном объеме выполнить обязательства сторон, которые получили свое юридическое воплощение в учредительном акте.

Концептуально считается, что решения не могут вызвать новые обязательства для членов организации, так как, по их мнению, дело идет не о новом юридическом обязательстве, а о последствиях, вытекающих из обязательства, принятого договаривающимся государством в качестве постоянного обязательства члена организации.

В постановочном плане установлена связь между обязательствами членов организации и теми последствиями, которые вытекают из решений организации, хотя в ряде случаев из этих решений могут вытекать дополнительные обязательства сторон, направленные, конечно, на выполнение основного обязательства.

В данном случае важно лишь подчеркнуть истоки обязательной силы (или моральной силы) решений. Такие решения обязательны не сами по себе, не потому, что так пожелала какая-то «автономная воля» организации, а лишь в силу того, что государства ранее, по учредительному акту, обязались признавать за решениями такую

силу. Следовательно, из производного характера правомочий международных организаций вытекает такая же производная обязательность их решений. В конечном счете, в этих решениях воплощается воля государств — членов организации, и всякие отклонения от этой воли недопустимы, так как они приводят к неправомерности указанных решений.

Обратимся теперь ко второй группе актов международных организаций — договорам и соглашениям. Именно эти акты чаще всего приводятся в обоснование того, что организации выступают на международной арене в качестве субъектов международного права.

Договоры и соглашения международных организаций имеют большую специфику по сравнению с договорами, заключаемыми между государствами.

Это договоры особого типа, с ограниченной сферой действия, по существу своему вторичные. Источником их юридической силы является делегирование определенных полномочий государств.

Особый характер международных договоров, по существу, признала также Комиссия международного права ООН, которая ограничила действие проекта статей о праве договоров только рамками взаимоотношений государств, имея в виду, что договорная практика международных организаций имеет большую специфику, а потому нуждается в особой регламентации.

Специфика договоров и соглашений международных организаций состоит в том, что их юридической основой является учредительный акт организации, в силу чего они по своему характеру являются исполнительными актами, направленными на реализацию целей и принципов организации, зафиксированных в ее уставе. В силу этого они развивают и конкретизируют обязательства государств, зафиксированные в уставе.

Договоры международных организаций имеют также особое волевое содержание. Если та и другая стороны в соглашении являются организациями, то в таком соглашении отсутствует выражение суверенной воли, так как организации таковой не обладают. Они всего лишь действуют в рамках компетенции, которая определена государствами — членами организации. Если же в договоре одной стороной является организация, а другой — государство, то суверенная воля выражается только государством, а организация реализует свое правомочие, делегированное ей членами организации.

Как уже отмечалось, международная организация — это весьма сложный субъект международного права. Главным юридическим актом, лежащим в основе этого правоотношения, является учредительный акт. Однако такое комплексное и сложное правоотношение нуждается для своей реализации в действиях как членов организации, так и организации в целом в лице ее органов.

Все эти действия в конечном счете носят исполнительный характер, они направлены на выполнение устава организации и тех целей, которые поставлены перед организацией. В этом смысле решения организации и ее договоры имеют одинаковый, а именно исполнительный характер. Они являются актами функционирования организации, действиями, с помощью которых реализуется такое сложное и комплексное международное правоотношение, каким является международная организация.

Во всех этих действиях организация выступает не как субъект международного права, а как полномочное юридическое лицо субъектов, как орган, с помощью которого субъекты международного права решают многие вопросы международной жизни. В деятельности организаций (в какой бы форме она ни выражалась) проявляется суверенная воля субъектов международного права, реализация их прав и обязанностей, а потому никакая другая воля не конкурирует и не противостоит этим суверенным волям субъектов международного права. А там, где нет собственной, суверенной воли, не может быть и самостоятельного субъекта международного права.

Все это позволяет сделать вывод о том, что международные организации выступают в международных отношениях как стороны — субъекты конкретных правоотношений по уполномочию государств и в рамках той компетенции, которая им предоставляется уставом. Выполняя эту роль, международные организации выступают в качестве важных инструментов международного сотрудничества.

Дополнительно необходимо подчеркнуть некоторые другие аспекты, характеризующие международную организацию как международную «личность» и как субъекта многих правоотношений с делегированными полномочиями.

Если для государств — субъектов международного права характерны такие важные признаки, как территориальное верховенство, население, властвование, то организация не обладает этими признаками. Не менее важное значение имеет отношение международных организаций к основным принципам международного права. Бесспорно, что международные организации должны создаваться с соблюдением основных принципов международного права и не нарушать их в своей деятельности.

Однако, как международные «личности», международные организации имеют специфическое отношение к основным принципам международного права.

Так, например, взаимоотношения государств как субъектов международного права немыслимы без соблюдения принципа координации. Субординация здесь неприменима. Во взаимоотношениях международных организаций субординация возможна, так как одни организации могут находиться в определенном подчинении других.

К международным организациям как таковым не относится принцип суверенитета, ибо они не являются суверенными образованиями и не обладают суверенной волей. Государства — субъекты международного права, и их взаимоотношения немыслимы без соблюдения суверенитета, ибо принцип суверенитета образует незыблемую основу международного сотрудничества.

Не менее важное значение для международного сотрудничества имеет принцип равноправия. Государства, являясь субъектами международного права, обладают одинаковыми правами и обязанностями (разумеется, это не относится к каждому отдельному договору и правоотношению, в которых фиксируются конкретные права и обязанности). Для международных организаций характерен неодинаковый объем прав и обязанностей (различие в компетенции).

По своей компетенции, по своим целям, по кругу участников международные организации весьма и весьма разнообразны. Такое разнообразие вполне естественно, поскольку государства с помощью организаций стремятся разрешить самые различные международные вопросы. Поэтому сама постановка вопроса о равенстве международных организаций (в смысле равенства прав и обязанностей) является нелепой. Между тем требование равноправия применительно к государствам является обязательным и непременным условием международного сотрудничества.

Все это свидетельствует о том, что право международных организаций — это особое понятие, не совпадающее и не тождественное международному праву.

В данном случае уместно провести аналогию с Конвенцией о праве договоров, которая разработана Комиссией международного права ООН. Она распространяется только на договорные отношения государств, так как специфика взаимоотношений международных организаций нуждается в специальной регламентации.

Таким образом, международные организации занимают свое, свойственное только им место в международной жизни. Это органы сотрудничества государств, инструмент в их руках. Они служат субъектам международного права, но не противостоят им как равные партнеры, а выполняют волю субъектов международного права и в силу этого не располагают своей собственной суверенной волей. Организации участвуют в международных правоотношениях в качестве сторон в рамках своей компетенции, которая определена государствами. Иначе говоря, они выступают в качестве субъектов многих международных правоотношений, не являясь, по своей природе, субъектами международного права.

В порядке констатации представляется необходимым дать общую оценку двум различным точкам зрения, существующим в отечественной науке международного права, относительно правосубъектности международных организаций. Обе эти точки зрения категорически отвергают теории о надгосударственном характере международных организаций и не усматривают в них концентрации политической власти, влекущей к образованию мирового правительства. В силу этого две различные оценки международных организаций в российской доктрине международного права не имеют, по существу, глубоких и принципиальных различий.

В рамках доктринальной позиции первого порядка считается, что международные организации являются субъектами международного права. Однако тут же отмечается, что это вторичные и производные субъекты, отличные от государств и зависимые от них, они не имеют своей суверенной воли, их права и обязанности определяются государствами и носят специальный характер. Правосубъектность международных организаций тем самым носит договорный характер, а потому своей юридической основой имеет волю суверенных субъектов и т.д.

В параметрах другой теоретической позиции считается, что международные организации — не субъекты международного права, поскольку их правоспособность делегирована им от государств, а потому они обслуживают интересы государств и выполняют их волю. Из учредительных актов права и обязанности вытекают не для организаций, а для государств, а потому деятельность организаций рассматривается как исполнение обязательств, взятых на себя государствами. Наконец, организации не имеют своей суверенной воли и выполняют волю государств, а там, где нет самостоятельной суверенной воли, нет и субъекта международного права. Вместе с тем сторонники данной точки зрения не отвергают того неоспоримого факта, что международные организации выступают сторонами международных соглашений и участвуют во многих других международных правоотношениях.

Иначе говоря, высказав различный взгляд на правосубъектность международных организаций, две группы авторов делают весьма существенные оговорки, которые сближают их до такой степени, что первоначальные утверждения кажутся не столь непреодолимыми и не столь существенными.

Представляется, что остатки расхождений отпадут, если «враждующие» стороны обратят внимание на различие двух понятий, а именно: «субъект международного права» и «субъект международного правоотношения». В этом случае государства предстанут перед нами как основные ячейки современного международного правопорядка, а создаваемые ими организации — как органы и инструменты, созданные по их воле и обслуживающие их интересы в развитии международного сотрудничества.

Таким образом, за теми и другими будет признано весьма важное и свойственное им место в общей системе международных отношений.

Международное сообщество не располагает административно-правовой процедурой, аналогичной процедуре предоставления прав юридического лица во внутригосударственном праве; знаменательно, однако, что во внутригосударственном праве некорпоративные ассоциации все же могут быть признаны в качестве юридических лиц. Там, где не существует конституционной системы, для официального признания и регистрации ассоциаций в качестве юридических лиц главным критерием правосубъектности являются их функции. Действительно, было бы бессмысленно строить какую-то абстрактную модель, когда уже существует около 170 организаций государств. В деле о возмещении ущерба (1949 г.) было запрошено консультативное заключение Международного суда относительно способности Организации Объединенных Наций выдвигать (в качестве организации) международно-правовые требования о возмещении ущерба, причиненного ее персоналу, а также о возмещении ущерба, причиненного самой

Организации вследствие нанесения ущерба ее представителям. В Уставе не содержалось четких положений относительно правосубъектности Организации, однако Международный суд, основываясь на смысле Устава в целом, пришел к следующему заключению: «В любой правовой системе субъекты права отнюдь не обязательно должны быть идентичны по своему характеру или по объему своих прав; их правовая природа зависит от потребностей сообщества. На протяжении всей истории международного права его развитие определялось потребностями международной жизни, а постепенное расширение объема коллективной

деятельности государств привело к тому, что в ряде случаев действия на международном уровне совершались определенными субъектами международных отношений, не являвшимися государствами. Кульминационным моментом такого хода развития стало создание в июне 1945 г. международной организации, цели и принципы которой определены в ее Уставе, — Организации Объединенных Наций. Но для достижения этих целей необходимо, чтобы эта Организация была наделена международной правосубъектностью».

Создаваемая в соответствии с Уставом Организация мыслилась не только как центр «для согласования действий наций в достижении этих общих целей» (п. 4 ст. 1). Устав обеспечивает этот центр соответствующими органами и ставит перед ним конкретные задачи. Устав определяет и правовое положение государств-членов по отношению к Организации, предписывая им оказывать ей всемерную помощь во всех действиях, предпринимаемых ею (пункт 5 ст. 2), а также признавать и выполнять решения Совета Безопасности; уполномочивая Генеральную Ассамблею давать рекомендации государствам-членам; наделяя Организацию правоспособностью, привилегиями и иммунитетами на территории каждого из своих членов и предусматривая возможность заключения соглашений между Организацией и ее членами.

Практика — в частности, заключение конвенций, в которых Организация является одной из сторон, — подтвердила такую правовую природу Организации, занимающей в определенных отношениях обособленное от своих членов правовое положение и обязанной напоминать им в случае необходимости об их обязательствах.

К этому следует добавить, что Организация Объединенных Наций — это политическая ассоциация, призванная выполнять важные политические функции и имеющая весьма широкую сферу деятельности, включающую поддержание международного мира и безопасности, развитие дружественных отношений между нациями, осуществление международного сотрудничества в разрешении проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера (ст. 1); во взаимоотношениях со своими членами ООН, будучи организацией политической, прибегает к политическим средствам. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, заключенная в 1946 г., определяет права и обязанности каждого из государств — участников Конвенции и Организации. Конвенция такого рода, совершенно очевидно, может действовать только на международном уровне и только в отношениях между участниками, обладающими международной правосубъектностью.

По мнению Международного суда, Организация Объединенных Наций создавалась для того, чтобы выполнять такие функции и пользоваться такими правами (и она действительно выполняет эти функции и пользуется этими правами), объяснить которые можно, только признав, что она в значительной мере обладает международной правосубъектностью и способностью совершать правовые действия на международном уровне. В настоящее время она является международной организацией высшего типа, такой, которая не смогла бы проводить в жизнь идеи своих создателей, если бы была лишена международной правосубъектности.

Следует признать, что ее члены, поручив ей выполнение определенных функций и возложив на нее сопутствующие этому обязанности и ответственность, наделили ее компетенцией, необходимой для эффективного выполнения этих функций. Поэтому Международный суд пришел к заключению, что Организация Объединенных Наций является субъектом международного права. Это отнюдь не равнозначно признанию ее государством, каковым она никоим образом не является, или утверждению, что она обладает такими же, как и государства, правосубъектностью, правами и обязанностями.

И уж тем более не является она неким «сверхгосударством», что бы под этим ни подразумевалось. Заключение суда не означает даже, что все права и обязанности Организации должны осуществляться на международном уровне в несколько большей степени, чем все права и обязанности государства. Это заключение означает лишь то, что Организация представляет собой субъект международного права и способна обладать международными правами и обязанностями, а также, что она способна утверждать свои права путем выдвижения международно-правовых требований.

Критериями правосубъектности организаций являются:

1. наличие ассоциации государств, действующей на постоянной основе, преследующей законные цели и обладающей соответствующими органами;
2. существование различий между организацией и ее государствами-членами с точки зрения их юридических прав и целей;
3. наличие юридических прав, могущих быть осуществленными на международном уровне, а не только в рамках национальных правовых систем одного или нескольких государств.

Применение этих критериев затрагивает сложные правовые и практические проблемы и не всегда бывает легким. Впрочем, многие важные организации, в том числе специализированные учреждения Организации Объединенных Наций (такие, как Международная организация труда), европейские сообщества (Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали), вне всякого сомнения, обладают правосубъектностью; как будет видно из дальнейшего, особо трудные вопросы возникают, когда дело касается правоспособности организации как юридического лица и ее отношений со своими членами, третьими государствами и другими организациями.

Прежде чем приступить к рассмотрению этих вопросов, укажем на некоторые различия, которые помогут нам лучше раскрыть смысл вышеизложенных критериев. Так, могут существовать организации, не имеющие необходимых для правосубъектности органов и целей; ассоциацией такого рода является, например, Британское содружество. Многосторонняя конвенция может также предусматривать известную организационную структуру, скажем регулярное проведение конференций, и не создавать при этом никакой отдельной правосубъектности. Совместные учреждения государств, скажем, третейский суд или речная комиссия, могут обладать ограниченными полномочиями и ограниченной самостоятельностью, однако различие между ограниченной функциональной самостоятельностью, подразумевающей обладание административными и судебными полномочиями и правосубъектностью, — это различие лишь в степени.

То же самое можно сказать об учреждениях и вспомогательных органах таких организаций, как Управление Верховного комиссара по делам беженцев и Бюро технической помощи Организации Объединенных Наций. Если международная организация обладает значительной самостоятельностью и нравом вмешиваться в дела государств-членов, то эти последние, возможно, пользуются статусом, сходным со статусом членов федерации.

Следует также отметить, что, хотя организация, обладающая правосубъектностью, как правило, учреждается посредством договора, это отнюдь не является непременным условием; резолюция конференции государств или сходный обычай с таким же успехом могут стать правовой основой для создания такой организации. Так, учредительной основой для Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) и для Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) послужили резолюции Генеральной Ассамблеи.

Наконец, можно упомянуть и о некоторых других аспектах правосубъектности. Международное учреждение может не иметь характерных свойств «организации» и, несмотря на это, будет обладать правосубъектностью на международном уровне. Так, «договаривающиеся стороны» Генерального соглашения по тарифам и торговле обладают некоторой правосубъектностью отчасти в силу осуществления ими квазисудебной функции, предусмотренной процедурой разбора споров между участвующими сторонами. Более того, при формальном подходе к вопросу можно впасть в крайность, уделив слишком много внимания международной правосубъектности и не коснувшись при этом права организаций и таких учреждений, как ГАТТ, заключать договоры, регулируемые местным правом, скажем, договоры об аренде зданий. На практике компетенция такого рода может вытекать из международной правосубъектности.