Заключение международных договоров
Право заключать международные договоры (договорная правоспособность) — важнейший элемент международной правосубъектности, необходимый атрибут основных субъектов международного права, прежде всего государств. Каждое государство обладает правоспособностью заключать международные договоры. Правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами соответствующей организации.
Заключение международного договора представляет собой процесс, состоящий из ряда последовательных стадии, главные из которых — согласование текста договора и различные способы выражения согласия сторон на обязательность договора. Они, в свою очередь, состоят из ряда этапов, таких, как подписание, ратификация, утверждение, присоединение и др. Необязательно, чтобы каждый договор проходил все этапы, но любой договор проходит стадию согласования текста и ту или иную форму, в которой выражается согласие государства или международной организации на обязательность договора. Особенности порядка и стадий заключения международных договоров определяются как содержанием договора, так и составом его участников. Например, международные организации совсем не применяют ратификацию.
Государства заключают международные договоры в лице своих высших органов государственной власти и управления, установленных конституциями и другими внутригосударственными нормативными актами, Международные организации заключают договоры через свои компетентные органы, указанные в их уставах или других нормативных актах этих организаций.
В подавляющем большинстве случаев органы государства, заключая международные договоры, действуют через специально уполномоченных на то лиц. Для этого им выдаются особые документы, называемые полномочиями. Полномочия выдаются тем государственным органом, от имени которого заключается данный договор. Не нуждаются в полномочиях главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Они вправе подписывать договоры без полномочий.
При заключении двусторонних договоров участники переговоров обмениваются полномочиями, а при многосторонних договорах создается специальный комитет по проверке полномочий. Уполномоченные должны действовать при заключении договора строго на основании и в пределах своих полномочий, иначе их действия не будут иметь международно-правового значения.
Кроме полномочий лица, ведущие переговоры, получают от своих правительств инструкции, которые определяют позицию делегации по обсуждаемым вопросам. Это внутренний документ делегации. Договор, заключенный в нарушение инструкций, не теряет своей юридической силы.
Согласование текста договора. Первой обязательной стадией заключения международного договора является выработка его согласованного текста. В эту стадию в качестве этапов входят принятие текста международного договора и установление его аутентичности.
Основной метод подготовки согласованного текста — это переговоры между договаривающимися сторонами. Имеются три основные формы выработки согласованных договорных текстов: через обычные дипломатические каналы, т.е. двусторонние переговоры специальных делегаций (как правило, при подготовке двусторонних договоров, реже — многосторонних); международные конференции; международные организации (при подготовке многосторонних договоров). Проекты многосторонних договоров нередко подготавливаются международными органами, в частности органами ООН.
Важным этапом на стадии согласования текста является его принятие. Оно выражается в особой процедуре голосования, посредством которой уполномоченные высказывают свое согласие с формулировками текста договора. Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим числом государств принимаются единогласно. На широких международных конференциях тексты многосторонних договоров обычно принимаются большинством в две трети голосов.
После того как согласованный текст договора принят, становится необходимым каким-то образом удостоверить, что данный текст является окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных. Эта процедура называется установлением аутентичности текста договора, или его аутентификацией.
Процедура установления аутентичности текста определяется или в самом договоре, или путем соглашения между договаривающимися сторонами. Она может иметь различные формы, чаще всего это включение текста договора в заключительный акт конференции, на которой он был принят, или в резолюцию международной организации, в которой он был принят, а также парафирование (постановка уполномоченными своих инициалов на тексте договора). Иногда используется условное подписание, когда подпись нуждается в последующем одобрении правительством или другим компетентным органом. Разница между условным подписанием и парафированием состоит в том, что после одобрения условное подписание становится окончательным, а после парафирования, как правило, необходимо полное, или окончательное, подписание. Полное подписание играет также роль удостоверения аутентичности договорного текста, если в дальнейшем договор нуждается в ратификации или утверждении.
Способы выражения согласия на обязательность договора определяют себя в следующих параметрах. Решение вопросов, связанных с договорным текстом, его согласованием, принятием и аутентификацией, не выражает еще согласия самих государств или международных организаций на обязательность для них самого договора. Такое согласие еще должно быть дано, и выражается оно тоже в разных формах: подписание договора, ратификация, утверждение, принятие и присоединение. Возможны и иные формы, но они применяются реже.
Подписание договора выражает согласие на обязательность договора в том случае, если в дальнейшем он не подлежит ратификации или утверждению. Если же договор нуждается в них, то подписание является только формой установления аутентичности его текста. Тем не менее уже с момента подписания договора и до вступления его в силу государства или международные организации обязаны воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели.
Подписание двусторонних договоров между государствами осуществляется на основе принципа альтерната, или чередования. Он является своеобразным выражением принципа суверенного равенства всех государств. Поэтому принцип альтерната при подписании договоров с участием международных организаций не применяется. Согласно принципу альтерната, в экземпляре двустороннего договора, предназначенном для данного государства, наименование последнего, подписи его уполномоченных, печати, а также текст договора на языке этого государства помещаются на первом месте.
Для подписей первым считается место под текстом с левой стороны (в тексте на арабском языке — с правой), а если подписи ставятся одна под другой — верхнее место. При подписании многостороннего договора альтернат не применяется, а подписи ставятся одна под другой в алфавитном порядке названий государств. Многосторонние договоры обычно открыты для подписания до определенного срока или до вступления в силу. После этого срока государства могут стать участниками договора путем присоединения.
Ратификация. Это — окончательное утверждение договора высшим органом государственной власти. Она воплощается в двух различных актах: внутригосударственном (законе, указе, постановлении) и международно-правовом (ратификационной грамоте). В договорах международных организаций вместо ратификации применяется акт официального подтверждения договора.
Порядок ратификации относится к внутренней компетенции государства. Чаще всего ратифицирует договоры глава государства: в одних странах самостоятельно, в других — с согласия парламента или одной из его палат (например, в США — президент с согласия Сената). В некоторых государствах функция ратификации возложена на сам парламент. По Конституции РФ 1993 г. международные договоры находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71). Президент страны ведет переговоры и подписывает международные договоры. Если договор подлежит ратификации, то Государственная дума (нижняя палата Федерального собрания — парламента России) принимает закон о ратификации, который затем рассматривается верхней палатой — Советом Федерации. После его одобрения закон подписывается президентом. Ратификационные грамоты также подписывает Президент России (см. ст. 84, 86, 105 и 106).
Международное право не устанавливает, какие международные договоры подлежат обязательной ратификации. Это определяется как условиями договора, так и внутренним правом государств.
Обычно ратификации подлежат договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, договоры о взаимном отказе от применения силы или угрозы силой, мирные договоры, договоры по территориальным вопросам, договоры, вносящие изменения в законы государств, и другие наиболее важные договоры. Равным образом ратификации подлежат договоры, при заключении которых стороны условились об этом, например договоры о торговле и мореплавании, о режиме государственных границ, в области разоружения.
Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Однако многочисленные необоснованные отказы ратифицировать договоры ослабляют доверие к подписи государства.
Документом, подтверждающим ратификацию, является ратификационная грамота. При заключении двусторонних договоров производится обмен ратификационными грамотами, а при многосторонних договорах — грамоты сдаются на хранение депозитарию. Им может быть государство, международная организация или главное исполнительное лицо такой организации, которые определяются соглашением сторон.
Присоединение к договору, принятие и утверждение. Если государство с самого начала не участвовало в договоре, то оно может в дальнейшем присоединиться к нему на условиях, в нем предусмотренных. В некоторых случаях вместо присоединения применяется принятие договора. Принципиальной разницы между двумя этими способами выражения согласия государства или международной организации на обязательность для них договора нет. Но важно подчеркнуть, что принятие договора нельзя смешивать с принятием текста договора.
«Утверждение» (конфирмация) означает окончательное одобрение договора правительством или министерством либо другим ведомством, если договор относится к их компетенции.
Оговорки к многосторонним договорам. На любой стадии выражения согласия на обязательность международного договора (при подписании, ратификации, официальном подтверждении, принятии, утверждении или присоединении) государство или международная организация вправе заявить о том, что для них неприемлемо какое-либо положение договора. Такое одностороннее заявление, посредством которого государство (или международная организация) желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора применительно к данному государству (международной организации), называется оговоркой. Оговорка, сделанная при подписании договора, должна быть подтверждена при его окончательном утверждении.
Не согласное с оговоркой государство (международная организация) может возражать против нее. Однако такое возражение не препятствует вступлению в силу всего договора между сделавшей оговорку и возражающей против нее сторонами. Не вступают в силу между ними только те положения договора, к которым относится оговорка; в остальном же договор между ними действует.
Оговорка не допускается, если она несовместима с объектом и целью договора. Некоторые договоры вообще запрещают оговорки. К таким договорам относятся, например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Дополнительная конвенция по упразднению рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, 1956 г., но таких договоров немного.
Оговорка или возражение против нее могут быть сняты в любое время сделавшей их стороной. Так, в 1989 г. Советский Союз снял свои оговорки о непризнании обязательной юрисдикции Международного суда ООН, которые он сделал при ратификации некоторых соглашений в области прав человека. Согласие на снятие оговорок со стороны других участников многостороннего договора не требуется.
От оговорок нужно отличать различные односторонние декларации и заявления, которые государства иногда делают при подписании, ратификации и т.д. (например, о толковании отдельных статей договора, о его важности, значении). Такие заявления, поскольку они не имеют цель изменить или исключить действие какого- либо положения договора, не подпадают под режим оговорок и могут делаться даже, когда оговорки запрещены договором. Однако недопустимо под видом заявлений делать оговорки, чтобы обойти их запрещение в договоре.
Регистрация и опубликование международных договоров являются одной из форм выражения гласности в международных отношениях.
Впервые требование регистрации было включено в Статут Лиги Наций. Ныне это требование включено в Устав ООН, который устанавливает, что государства-члены должны регистрировать свои договоры в Секретариате ООН, который их регулярно публикует в специальных сборниках (ст. 102).
На незарегистрированные договоры государства не вправе ссылаться в органах ООН. Внутригосударственное опубликование международных договоров осуществляется в порядке, предусмотренном законами государств.
В России заключенные ею договоры публикуются в ежемесячном «Бюллетене международных договоров» (издание Администрации Президента РФ), а в необходимых случаях также в газете «Российские вести». Опубликование происходит после их вступления в силу для Российской Федерации.