Влияние международного права на внутригосударственное право
Уже отмечалось, что функционирование международного права часто требует содействия со стороны норм внутригосударственного права. Именно необходимость в национально-правовой имплементации норм международного права служит основной причиной воздействия международного права на внутригосударственное.
Нередко процесс осуществления норм международного права внутри государства называется трансформацией. Поскольку трансформация заключается в том, что государство с помощью своего внутреннего права обеспечивает реализацию норм международного права, ее правильнее именовать национально-правовой имилемен тацией норм международного права, хотя спор о терминах в этом вопросе малопродуктивен.
Формы национально-правовой имплементации могут быть различными и зависят от особенностей правовой системы государства, а также от характера регулируемых общественных отношений и имплементируемых норм международного права.
Международное право и внутреннее право любого государства — это две различные системы права. Разными бывают интенсивность и формы взаимодействия международного права с национально-правовыми системами различных государств, способы национально-правовой имплементации норм международного права.
В помощи норм внутригосударственного права нуждаются даже нормы международного права, регулирующие чисто межгосударственные отношения и не требующие для своего осуществления каких бы то ни было действий со стороны физических либо юридических лиц. Нормы национального права, определяющие компетенцию органов государства, его должностных лиц, в таком случае как бы трансформируют межгосударственное обязательство в обязательство конкретного органа (должностного лица) обеспечить выполнение требований международного права.
В этом случае начинает действовать определенная часть механизма государства, функционирование которой урегулировано нормами национального права, но которая необходима, чтобы обеспечивать исполнение норм международного права. Например, п. 2 ст. 100 Конституции ФРГ определяет: «Если в связи с судебным делом возникает сомнение, является ли какая-либо норма международного права частью федерального права и создает ли она непосредственно права и обязанности для отдельных лиц (ст. 25), суд должен прибегнуть к решению Федерального конституционного суда». В силу названной конституционной нормы суды ФРГ должны в соответствующих случаях обратиться в Конституционный суд, а последний принять решение.
Если же реализация нормы международного права требует определенных действий со стороны субъектов внутригосударственного права, то, как показывает практика, возможны два основных варианта помощи национального права. Первый вариант. Государство может включить в свое право норму (либо ряд норм), отсылающую к международному праву и санкционирующую тем самым применение правил международного договора или обычая для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица. Этот способ исполнения требований международного права принято называть отсылкой.
Однако отсылка подходит для исполнения не всех норм международного права. Второй и более универсальный вариант — принятие государством норм внутреннего права (принятие новых норм, изменение действующих либо отмена уже существующих), способствующих исполнению предписаний международного права. Эти нормы могут повторять текстуально некоторые правила международного права (такой способ часто называют рецепцией), конкретизировать и адаптировать их к особенностям правовой системы государства. Следует подчеркнуть, что изданные во исполнение норм международного права нормы национального права всегда являются другими нормами по своей как юридической, так и часто социальной природе.
Нередко государства перед тем, как стать участником договора, в предвидении такого участия и во избежание конфликтов договора с нормами национального права вносит в свое право соответствующие изменения и дополнения. Например, сенат Соединенных Штатов Америки 10 февраля 1986 г., соглашаясь на ратификацию Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него от 9 декабря 1948 г., обусловил такую ратификацию предварительным изданием соответствующего имплементационного законодательства.
Большая работа по приведению законодательства в соответствие с международными обязательствами была проведена и проводится в последние годы и в нашей стране.
Отсылка к международному праву может быть различной по форме. Например, конституции ряда государств (России, США, Испании) объявляют международное право частью права страны. В Конституции РФ сказано, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15). «Договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны», — гласит ст. VI Конституции США. Статья 96 Конституции Испании определяет, что «законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства».
Несколько иная формулировка содержится в ст. 55 Конституции Франции: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные и одобренные, имеют силу, превышающую силу внутренних законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной».
Отсылку к международному праву подобного рода можно назвать общей или генеральной отсылкой. В данном случае норма национального права санкционирует применение положений международного договора к сфере действия государственного суверенитета.
В тех случаях, когда внутригосударственное право допускает применение правил международных договоров для регулирования общественных отношений, сторонами которых могут быть физические либо юридические лица, возникает проблема так называемых самоисполнимых и несамоисполнимых договоров.
Самоисполнимый договор (вернее, нормы договора, так как в одном и том же договоре могут содержаться различные по характеру положения) — это договор, нормы которого в силу их конкретности и завершенности могут применяться для регулирования соответствующих общественных отношений без каких-либо конкретизирующих и дополняющих их внутригосударственных норм.
Несамоисполнимый договор, даже если государство разрешает применение его правил внутри страны, требует для своего исполнения конкретизирующего внутригосударственного нормотворчества.
Следует отметить, что говорить о самоисполнимых или несамоисполнимых договорах, как правило, можно тогда, когда положения договора имеют целью достижение определенного урегулирования либо внутригосударственных отношений, либо международных отношений немежгосударственного характера. В параметрах обозначенного случая исполнение положений договора требует их «переадресовки» субъектам внутригосударственного права. При этом здесь может возникать проблема: применимо ли то или иное правило без изменения своего нормативного содержания, его дополнения или иного обеспечения для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица.
Примером несамоисполнимой нормы может служить ст. 2 Гаагской конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г., которая предусматривает, что каждое договаривающееся государство обязуется применять в отношении лиц, захвативших воздушное судно либо являющихся соучастниками этого преступления, суровые меры наказания. Во-первых, уже в самой статье говорится об обязанности государств. Во-вторых, эта обязанность касается наказания физических лиц — субъектов внутригосударственного права.
В-третьих, хотя в норме речь идет о физических лицах, она сама не применима к ним, даже если бы государство санкционировало ее применение. Для ее исполнения в Уголовный кодекс РФ в свое время была включена специальная статья — 21, предусматривающая конкретный состав преступления и определяющая меру наказания для лиц, совершивших угон воздушного судна. К тому же применение этой статьи возможно лишь в совокупности с другими статьями Уголовного кодекса, а также соответствующими внутригосударственными нормами.
Примером самоисполнимых норм может служить § 4 Тарифа на перевозку пассажиров, багажа, товаробагажа и грузов, являющегося приложением к Соглашению между нашей страной и Финляндией о прямом международном железнодорожном сообщении. Он предусматривает, что срок годности купонных книжек устанавливается для проезда в одном направлении — 2 месяца и для проезда туда и обратно — 4 месяца. Течение срока годности купонных книжек начинается в день выдачи и оканчивается через 2 или 4 месяца в 24 часа того же числа, что и день выдачи. Если в месяце истечения срока годности билета нет соответствующего дню выдачи числа, то срок годности билета истекает в 24 часа последнего дня этого месяца. В данном случае правило, направленное на регулирование отношений, сторонами которых являются субъекты внутригосударственного права, может применяться без какой-либо конкретизации, приспособления к национальному законодательству и т.п.
Практика западных государств, конституции которых объявляют международные договоры частью права страны или даже выше него, показывает, что самоисполнимыми, как правило, являются договоры в области международного частного права. Например, из 22 многосторонних договоров, на которые ссылались французские суды при вынесении решений в 1979 г., абсолютное большинство относится к договорам по вопросам международного частного права (вопрос о применении Брюссельской конвенции о морском транспорте 1924 г. возник в 10 делах, Варшавской конвенции об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, 1929 г. — в 8 делах, Брюссельской конвенции о судебной компетенции и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам 1968 г. — в 10 делах и т.д.).
Лишь в одном деле поднимался вопрос о применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и еще в одном — Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. В 1980 г. из 19 многосторонних договоров, примененных в судах этого же государства, 15 были договорами по вопросам международного частного права.
Думается, что такая ситуация вполне логична. Как правило, положения договоров по вопросам международного частного права конкретны, готовы к применению для регулирования общественных отношений, сторонами которых являются физические либо юридические лица. Что же касается положений договоров, имеющих целью достижение определенного урегулирования внутригосударственных отношений, то они, как правило, носят довольно общий характер, намечают только известные рамки, в пределах которых сами государства устанавливают права и обязанности субъектов национального права, т.е. они несамоисполнимые.
Особо следует сказать о международных договорах по правам человека. Именно в этой сфере международные нормы вторгаются наиболее глубоко в дела, которые до недавнего времени считались исключительно внутренней компетенцией государства. Нормы документов, принятых в рамках общеевропейского процесса, особенно Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, определяют уже не только конкретные права и свободы личности, но и параметры демократии, касаются вопросов избирательной системы, многопартийности и т.д., т.е. вопросов, еще совсем недавно решаемых государствами по своему усмотрению.
Индивид все чаще получает прямой доступ в международные органы по правам человека (Комитет ООН по правам человека, Европейскую комиссию по правам человека и т.д.), а внутригосударственные суды при вынесении решений, затрагивающих основные права и свободы личности, нередко ссылаются на нормы международного права. Расширяется объем международной право- субъективности индивида.
Однако имплементация большинства международных норм по правам человека требует принятия соответствующих актов внутригосударственного законодательства, т.е. они редко являются по своей природе самоисполнимыми. Например, обеспечить закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, справедливый суд и т.д. вряд ли возможно без детализации соответствующих прав и свобод в национальном законодательстве, без определения санкций за их нарушение. Еще в большей степени это относится к социально-экономическим правам.
Необходимо тем не менее подчеркнуть, что действие самих международных норм по правам человека внутри страны благоприятно сказывается на их соблюдении. И хотя встречаются случаи, когда суды объявляют несамоисполнимыми нормы международных договоров по правам человека, чаще всего они стремятся толковать внутренние нормы в соответствии с международными стандартами. То, что национальные суды, как правило, не выносят решения по вопросам, затрагивающим права и свободы личности, на основе норм международных договоров (даже если речь идет о правах и свободах, закрепленных в международных договорах, обязательных для данного государства), а ссылаются на нормы внутреннего права, не свидетельствует о том, что действие самих между народных стандартов по правам человека внутри страны не имеет большого значения.
Международные нормы по правам человека обеспечиваются наилучшим образом, если государство применяет оба способа их национально-правовой имплементации: не только приводит свое внутреннее право в полное соответствие с требованиями международных норм, но и объявляет последние действующими на территории государства, обязательными для субъектов национального права. В таком случае внутренние суды, руководствуясь обычно нормами национального права, прибегают к международным договорам либо в случае неясности толкования и применения той или иной нормы национального права, либо если по каким-то причинам необходимая норма во внутреннем праве отсутствует или противоречит соответствующему международному стандарту.
Например, Верховный суд Нидерландов в 1980 г. ссылался на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод в 35 решениях, в 1985 г. — в 85 решениях (в десяти суд нашел, что нормы Конвенции были нарушены), в 1986 г. — в 102 решениях (в 12 из них было найдено нарушение Конвенции). Этот же суд ссылался также на решение Европейского суда по правам человека как на источник толкования норм Конвенции.
В настоящее время при принятии российских законов строго соблюдаются международные обязательства России.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина России от 22 ноября 1991 г. сказано, что общепризнанные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан России.
Внутригосударственное право не может противоречить международному праву. Это вытекает из принципа добросовестного соблюдения государствами своих обязательств по международному праву. В этом смысле существует примат международного права над внутригосударственным правом.