Беженцы и перемещенные лица

Международно-правовой статус и эволюция межгосударственной защиты беженцев. В обыденном понимании термин «беженцы» применяется ко всем людям, покинувшим в силу тех или иных причин обычное место своего пребывания. Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (далее — Конвенция 1951 г.) и включает в себя следующие признаки (п. 2 ч. «А» ст. 1):

индивид пересек международные границы и находится вне пределов страны своего гражданства или обычного местожительства;
он не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
индивид обоснованно опасается стать жертвой преследования;
преследование может осуществляться по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
индивид не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Для реализации международно-правовой защиты беженцев первостепенное значение имеют обстоятельства их бегства из своей страны. Главное отличие беженцев от обычных иностранных граждан состоит в том, что они не находятся под защитой государства своего гражданства или постоянного местожительства. Преследование лица может выражаться как в определенных действиях властей страны, так и в их бездействии или попустительстве в случаях, когда они должны были пресечь нарушения прав человека, совершаемые иными силами (повстанцами, вооруженными эскадронами, сепаратистскими движениями). Обоснованные опасения лица, покидающего свою страну, объективно связаны с возможным преследованием. Признание лица беженцем осуществляется на индивидуальной основе, с учетом событий, имеющих место в государстве исхода, и приведенных заявителем фактов, подтверждающих его опасения.

Общие стандарты обращения с беженцами заложены в Конвенции 1951 г.; процедуры определения статуса заявителей относятся к компетенции принимающей страны. Отрицательное решение какого-либо государства о признании лица беженцем не должно влиять на его право обратиться к другому государству с ходатайством о таком признании. Учитывая четкую формулировку признаков беженца, предусмотренных Конвенцией 1951 г., государства-участники предпочитают использовать их как основу для признания беженцев в своем национальном законодательстве. К лицам, подпадающим под дефиницию этого универсального международного договора, применяется термин «конвенционные беженцы».

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» следует вышеуказанному определению. Пункт 2 ст. 2 Закона устанавливает, что в сферу его действия не попадают лица, покинувшие свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вопросы межгосударственного сотрудничества по защите беженцев впервые были рассмотрены на консолидированном уровне в рамках Лиги Наций. 26 февраля 1921 г. Советом Лиги Наций был принят первый документ в этой области — резолюция по русским беженцам. В июне 1926 г. но инициативе Международного Комитета Красного Креста учрежден пост Верховного комиссара по делам беженцев, которым был избран известный исследователь Арктики и филантроп Фритьоф Нансен, и создано Бюро по делам беженцев. Положение о получении удостоверений личности для русских беженцев (получившее позже название Положения о «нансеновских паспортах») было подписано в июле 1922 г. 53 странами. 31 мая 1924 г. принято аналогичное Положение об удостоверении личности армянских беженцев. 30 июня 1928 г. по инициативе Верховного комиссара было подписано Соглашение о распространении на другие категории беженцев мер, установленных в пользу русских и армянских беженцев. Этот документ содержал рекомендации по учреждению самостоятельных внутригосударственных служб помощи беженцам. К функциям Верховного комиссариата по беженцам относились регистрация таких лиц, снабжение их временными проездными документами и привлечение возможно большего числа европейских государств к участию в подобных соглашениях.

28 октября 1933 г. государства - участники Лиги Наций подписали Конвенцию, касающуюся международного статуса беженцев. В ней впервые был установлен принцип невысылки беженцев (non refoulement) по причинам, не продиктованным мерами национальной безопасности или общественного порядка, и защиты этих лиц от возвращения в страну, где им может угрожать опасность преследования. Аналогичные нормы содержатся сегодня в ст. 32 и 33 Конвенции 1951 г. Соглашение 1936 г. и Конвенция 1938 г. о статусе беженцев из Германии регламентировали временное пребывание (резиденцию) беженцев, если отсутствовала возможность принять их на постоянной основе; беженцам предоставлял ось также право передвижения по территории принимающего государства.

15 декабря 1946 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 62/1 была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). В ее деятельности участвовали 18 стран, среди которых Великобритания, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ приняла на себя обязательства и в отношении предвоенных беженцев, обладавших соответствующим правовым статусом по соглашениям Лиги Наций, и в отношении перемещенных лиц, депортированных во время войны с территории своих стран для отбывания трудовой повинности или по политическим причинам.

3 декабря 1949 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 319 (IV) было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), которое начало действовать с 1 января 1951 г. По сути УВКБ ООН явилось правопреемником всех существовавших до него международных органов по беженцам. Устав УВКБ, принятый в 1950 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 428 (V), определил функции Верховного комиссара, которые включают: содействие заключению и ратификации международных договоров о защите беженцев; содействие правительственным и частным усилиям по поощрению добровольной репатриации или ассимиляции беженцев в новых странах; облегчение допуска беженцев на территорию государств; получение от правительств информации, касающейся национального законодательства о беженцах; наблюдение за выполнением государствами своих конвенционных обязательств (ст. 8).

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. имела ряд географических и временных ограничений в отношении покровительствуемых лиц. Пункт 1 ч. «В» ст. 1 Конвенции распространяет ее действие на «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 г.». Первоначально Конвенция создавалась с целью защиты индивидов, ставших беженцами в результате Второй мировой войны в европейских государствах. Такие ограничения не могли существовать долго, так как и после 1951 г. в других регионах мира наблюдались ситуации, связанные с массовым исходом людей из стран их происхождения. Поэтому Протокол 1966 г., касающийся статуса беженцев, снял вышеуказанные ограничения и сделал нормы Конвенции 1951 г. универсально применяемыми при любых обстоятельствах вынужденного бегства с пересечением международных границ.

Дополнительным источником регулирования положения беженцев являются заключения (conclusions) Исполнительного комитета УВКБ. Положения, которые они содержат, направлены на оказание помощи этим лицам в различных ситуациях, не предусмотренных Конвенцией 1951 г. (обстоятельства массовых исходов, вооруженных конфликтов, защита лагерей беженцев, воссоединение семей, особые меры по отношению к женщинам и детям-беженцам, региональные подходы, личная безопасность беженцев и т.д.). Большое значение для обеспечения процедуры признания лиц беженцами государствами-участниками в соответствии с Конвенцией 1951 г. приобрели Руководящие принципы международной защиты, которые на регулярной основе пересматриваются и переиздаются УВКБ ООН.

Современные тенденции расширения определения беженцев. Категория так называемых мандатных категорий лиц, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН, намного шире понятия конвенционных беженцев. Заключение Исполкома УВКБ № 22 (XXXII) 1981 г. включило в число беженцев de facto индивидов, которые «вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно нарушающих общественный порядок» вынуждены покинуть пределы своих стран (общие положения, п. 1). Отсутствие признания правового статуса беженца у таких лиц не исключает их из сферы компетенции УВКБ. Особенно четко сформирована его позиция относительно необходимости распространения статуса беженцев на тех, кто покинул собственное государство в результате международных и внутренних вооруженных конфликтов. Стоит также отметить, что массовые грубые нарушения прав человека, не указанные отдельно в определении беженца Конвенции 1951 г., сегодня выступают существенным фактором, приводящим к бегству людей за пределы проводящих такую политику стран.

УВКБ рассматривает институт временного убежища как возможность обеспечить лиц, не подпадающих под универсальные критерии признания беженцем, ограниченным набором гарантий безопасности. Ключевым моментом является объективно существующее лишение таких лиц защиты со стороны государства происхождения и отсутствие у них статуса беженца в принимающей стране. До принятия долгосрочного решения по их проблеме временное убежище призвано стать формой заботы об их благополучном нахождении на ее территории. Этот механизм использовался странами Юго-Восточной Азии для приема вьетнамских беженцев, которые впоследствии были расселены в странах Западной Европы, США и Японии в соответствии с Декларацией и Комплексным планом действий по проблеме индокитайских беженцев 1989 г. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О беженцах», временное убежище может быть предоставлено, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.

К настоящему моменту понятие «беженец» употребляется в расширенной формулировке в ряде региональных международно-правовых актов. Так, Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) по конкретным аспектам проблем беженцев 1969 г. дополнительно относит к категории беженцев любое лицо, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в части своей страны или по всей ее территории, вынуждено искать убежище за ее пределами (п. 2 ст. 1). Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, действующее в редакции 1995 г., дополняет основания преследования индивида, перечисленные в Конвенции 1951 г., принадлежностью к определенной социальной группе «в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами» (ст. 1).

Таким образом, на региональном уровне наблюдается тенденция к расширению правовых основании для приобретения статуса беженца, которая связана с ситуациями внутренней политической нестабильности и военных действий. В документах УВКБ ООН лица, пересекшие границы своих государств вследствие таких событий, иногда именуются «беженцами от войны» (war refugees). Нормы IV Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и Дополнительного протокола I к Женевским конвенциям 1949 г. предусматривают сохранение полученного ранее правового статуса беженцев в этот период и особого отношения к их потребностям, что должно быть гарантировано воюющими сторонами. Однако основы приобретения статуса беженцев для лиц, совершивших массовые перемещения в результате военных событий, до сих пор не урегулированы в международном праве.

Другой аспект проблемы современных беженцев состоит в том, что зачастую весьма затруднительно провести грань между политическими и экономическими факторами, послужившими причинами исхода людей. С одной стороны, условия социальной нищеты и низкого экономического уровня страны происхождения не являются основанием для предоставления статуса беженцев; с другой — международное сообщество сегодня наблюдает совокупность таких обстоятельств, порождающих внешнюю миграцию, как политическая нестабильность, вооруженные столкновения и экономические кризисы в отдельном государстве. Материальные проблемы людей, как очевидная причина отъезда, могут быть связаны с фактами их дискриминации по социальным или национальным мотивам. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1987 г. № 42/186 «Экологическая перспектива до 2000 г. и далее» предлагает как одно из направлений сотрудничества государств защиту экологических беженцев, покинувших места своего проживания вследствие сочетания роста народонаселения с «бедностью, деградацией окружающей среды и неблагополучной экономической ситуацией» (п. 6).

Термин «мигрант» не имеет закрепления в международном праве. Решение Экономического суда СНГ 1996 г. № С-1 /14-96 объединяет этим термином всех лиц, совершающих пространственные перемещения вне зависимости от их причин, длительности и пространственных границ. Современные тины миграции могут быть классифицированы, в зависимости от целей выезда, как трудовые, семейные, образовательные, туристические, этнические, исторические, транзитные передвижения. Из всех типов международной миграции вынужденное перемещение людей было и остается наиболее значимым предметом межгосударственного регулирования с точки зрения защиты и уважения прав и свобод человека. Поэтому на универсальном международно-правовом уровне должны быть решены проблемы статуса тех вынужденных мигрантов, которые находятся вне сферы действия существующих нормативных актов о беженцах и лицах, ищущих убежище.

Международно-правовые подходы к проблеме перемещенных лиц.

Впервые термин «перемещенные лица» был применен в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ) 1946 г. по отношению к лицам, насильственно вывезенным в результате действий фашистских и сходных с ними режимов в ходе Второй мировой войны с оккупированных территорий для использования их принудительного труда или «высланным по расовым, религиозным или политическим соображениям» (п. 1, ч. «В»). В период 1947-1951 гг. МОБ удалось репатриировать более 1 млн перемещенных лиц. Позиции государств по поводу перемещенных лиц в послевоенное время существенно различались. Социалистические страны настаивали на быстрой репатриации этих людей в государства их гражданства и заключении двусторонних соглашений по репатриации. Западноевропейские и заокеанские государства склонялись к обеспечению гарантий права перемещенных лиц на свободное передвижение, к собственному выбору ими принимающей страны и исключительно добровольной репатриации. В Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и в Уставе УВКБ ООН термин «перемешенные лица» своего отражения не нашел.

Картахенская декларация о беженцах 1984 г., принятая государствами Центральной Америки, упоминает об их озабоченности «положением лиц, перемещенных в собственных странах» и призывает национальные власти и компетентные международные организации «предложить этим лицам защиту и помощь» (п. 9). Ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН предоставляет Верховному комиссару по делам беженцев полномочия включить такие группы людей в свой мандат, обеспечивающий защиту и гуманитарную поддержку в пределах стран их происхождения. Определенная часть перемещенных лиц в случае пересечения ими международных границ вполне может претендовать на получение статуса беженца в принимающих странах. Внутреннее вынужденное перемещение в любой момент способно перейти во внешнюю миграцию.

Руководящие принципы ООН по вопросам внутреннего перемещения 1998 г. содержат понятие «внутренне перемещенные лица» (internally displaced persons). К этой категории относятся индивиды, которые были принуждены покинуть свое обычное место жительства в результате вооруженных конфликтов или во избежание их последствий, имевших место проявлений насилия, нарушений прав человека, природных или вызванных деятельностью людей катастроф, и не пересекли при этом международных границ своего государства. Руководящие принципы 1998 г. являются рекомендательным актом, содержащим 30 общих правил для деятельности правительств и гуманитарных организаций по оказанию помощи перемещенным лицам. Они сформулированы в виде перечня принципов. Так, Принципом 15 установлены особые права внутренне перемещенных лиц:

искать безопасности в другой части страны;
покидать свою страну и искать убежище в другом государстве;
получать защиту от насильственного возвращения или расселения в любом месте, где их жизнь, безопасность, свобода и(или) здоровье будут находиться под угрозой. Принцип 28 (1) возлагает на компетентные власти обязанности по созданию условий, которые позволят внутренне перемещенным лицам добровольно вернуться, в безопасности и достойным образом, в свои дома или места обычной резиденции или добровольно расселиться в другой части страны.

В 2009 г. была принята Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке, получившая название Кампальской конвенции. К настоящему моменту это единственный региональный договор о статусе внутренне перемещенных лиц. В силу международно-правового принципа невмешательства внутренние перемещения граждан входят в национально-правовую сферу регулирования. Когда государство не справляется самостоятельно с последствиями внутренних конфликтов или катастроф, международное сообщество предлагает отдельные формы помощи и контроля за соблюдением прав перемещенных лиц. Приоритетом в любом случае является государственный суверенитет, проявляющийся в ответственности национальных властей за ситуацию внутренних перемещений и принятии соответствующих мер. Статьи 11 и 12 Конвенции о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке устанавливают обязанности государств-участников по стимулированию и созданию условий для: 1) добровольного возвращения, 2) местной интеграции и 3) расселения в ином регионе на устойчивой основе, с тем, чтобы перемещенные лица сами определяли наиболее приемлемую из этого форму защиты. Также предусмотрено получение ими справедливой компенсации за причиненный ущерб. Обязательства Африканского союза как международной региональной организации по Конвенции (ст. 7) включают такие меры, как осуществление гуманитарной интервенции в то государство-участник, где имеют место военные преступления, геноцид и преступления против человечности (ч. 1) и усиление потенциала Союза в отношении защиты и помощи внутренне перемешенным лицам (ч. 3 «а»).

В Докладе ООН об осуществлении целей в области развития за 2010 г. приведены данные о 42 млн человек, которые были вынуждены покинуть свое постоянное место жительства в результате вооруженных конфликтов или преследований. Из них 15,2 млн являются беженцами, пересекшими международные границы, остальные переместились в пределах собственных стран. Поэтому проблема внутригосударственного и международно-правового регулирования статуса внутренне перемещенных лиц остается актуальной и требует поиска гуманитарных подходов.

Защита внутренне перемещенных лиц в Российской Федерации связана с реализацией отдельных норм Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». Статус вынужденных переселенцев в отношениях между государствами СНГ послужил своеобразной правовой альтернативой статусу беженца. Согласно п. 1 ст. 1 Закона о вынужденных переселенцах этот термин применяется к гражданину Российской Федерации, «покинувшему место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовыми нарушениями общественного порядка». Изначально федеральное законодательство о вынужденных переселенцах было создано с целью установить особый правовой статус соотечественников, выезжающих из бывших республик СССР по причинам нарушения прав человека, межнациональных конфликтов и дискриминации отдельных этнических групп населения. Пункт 2 ст. 1 Закона позволяет признать вынужденными переселенцами как граждан Российской Федерации, покинувших свое место жительства на территории иностранного государства, так и переместившихся по указанным обстоятельствам из одного субъекта РФ в другой.

Таким образом, осуществление международно-правовой защиты вынужденных мигрантов связано с применением соответствующих универсальных и региональных норм принимающими государствами, обеспечением доступа к процедурам признания их статуса и наличием национального законодательства, которое устанавливает права и обязанности таких лиц.