Проблема повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека
Этапы развития межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Отдельные вопросы, связанные с защитой прав человека, находили отражение в международных договорах задолго до принятия Устава ООН. Известны, например, договоры еще XVIII в., которые предусматривали веротерпимость в определенных границах. После Первой мировой войны были заключены ряд договоров о меньшинствах, многие конвенции Международной организации труда. Но только Устав ООН положил начало широкомасштабному межгосударственному сотрудничеству в области прав человека.
Первый этап такого сотрудничества продолжался с 1945 г. приблизительно до начала 1980-х годов. Он характеризовался накоплением международных стандартов в области прав человека. Полностью этот процесс не прекратился и в настоящее время, но в 1980-е годы снизилась его интенсивность, изменились его направления и акценты. Разработка новых стандартов смешается в сторону региональных уровней (например, в Европе). Заметна тенденция к уточнению и конкретизации уже существующих стандартов. В принципе же система основных международных стандартов в области прав человека уже сложилась.
Примерно с середины 1980-х годов межгосударственное сотрудничество в этой области вступает в новый этап, - этап поиска повышения эффективности уже накопленных стандартов. Стремление к повышению их эффективности приводит к тому, что внимание международного сообщества все больше начинает сосредоточиваться на создании между народных контрольных механизмов, имеющих целью обеспечить осуществление соответствующих стандартов, на разработке международных процедур, способствующих достижению этой цели.
Создание международных контрольных механизмов и процедур в области прав человека (или стремление к институционализации межгосударственных отношений на этом участке) — заметное явление в современной международной жизни. Такие механизмы создавались и ранее, до 1980-х годов (например, в рамках МОТ, Совета Европы). Но как общая тенденция это стало проявляться именно в 1980-е годы. Если до этого времени договоры по правам человека нередко не содержали в себе каких-либо имплементационных положений, то сейчас при разработке практически любого нового договора в области прав человека в него включают статьи, предусматривающие создание того или иного контрольного (имплементационного) механизма.
Международные механизмы и процедуры как средство повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Такого рода механизмы и процедуры можно разделить на две категории: консенсусные и неконсенсусные. Консенсусные - т.е. основанные на общем согласии участников, преимущественно договорные. Возможны и иные варианты консенсусных механизмов и процедур.
Так, создаваемые в рамках общеевропейского процесса механизмы и процедуры основаны на консенсусе, но не являются договорными, так как документы, предусматривающие их создание, носили политический характер. В основном же консенсусные механизмы и процедуры возникают на основании договоров (например, Комитет против пыток, предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.).
Неконсенсусные механизмы и процедуры создаются резолюциями международных организаций, которые не предполагают единогласия.
Не следует отождествлять международные контрольные механизмы и процедуры. Контрольные механизмы представляют собой определенные организационные структуры (комитеты, рабочие группы, специальные докладчики и т.д.), а процедуры — порядок и методы изучения соответствующей информации и реагирования на результаты такого изучения. В рамках одного контрольного органа могут использоваться различные процедуры. Процедуры, применяемые международными организациями, могут использоваться без какого-либо особого контрольного механизма, например, Комиссией ООН по правам человека на ее пленарных заседаниях.
Чаще всего лица, входящие в состав того или иного контрольного механизма, действуют в личном качестве, т.е. не получают указаний от своих правительств и не отвечают перед ними за свою деятельность в составе этих механизмов (эксперты, судьи).
Международные процедуры в области прав человека по методам и источникам сбора информации можно разделить на следующие кате гори и:
а) рассмотрение докладов государство выполнении ими своих обязательств в этой области;
б) рассмотрение претензий государств друг к другу по поводу нарушения таких обязательств;
в) рассмотрение жалоб отдельных лиц, групп или неправительственных организаций на нарушения их прав государствами;
г) изучение (исследование, расследование — могут применяться различные термины) ситуаций, связанных с предполагаемыми или установленными нарушениями прав человека. В процессе изучения могут применяться методы, присущие другим категориям процедур, прежде всего рассмотрению жалоб.
Международные контрольные механизмы в области прав человека могут быть коллективными органами (комитеты, группы и т.д.) и единоличными (специальные докладчики). Коллективные органы принимают свои решения либо консенсусом, либо большинством голосов. Юридическая природа их решений различна. Обычно они носят необязательный характер, выражая лишь мнение соответствующего органа по рассматриваемому вопросу (включая рекомендации, общие или конкретные). Иногда их даже нельзя назвать решениями (например, выводы специальных докладчиков, хотя в конце они, как правило, содержат рекомендации). Реже они являются обязательными для заинтересованных сторон (решения Европейского суда по правам человека и Межамериканского суда по правам человека). В конечном счете все зависит от мандата, которым наделен данный орган.
Международные контрольные механизмы и процедуры в области прав человека не всегда справляются со стоящими перед ними задачами. Они иногда дублируют друг друга, требуют излишних финансовых расходов, даже приводят к принятию предвзятых решений. Но их создание и рост их числа — отражение объективной тенденции международной жизни, поэтому на первый план выдвигается необходимость их рационализации и совершенствования.
Система международных органов, занимающихся правами человека. Ряд всемирных и региональных международных организаций занимается различными аспектами межгосударственного сотрудничества в области прав человека. Среди всемирных можно назвать ООН, ЮНЕСКО, МОТ. В какой-то степени эти вопросы в пределах своей компетенции решают ФАО и ВОЗ. Они находятся в поле зрения также основных региональных организаций, например АС, ОАГ, Совета Европы. ОБСЕ.
В компетенцию ООН согласно ее Уставу входит всестороннее рассмотрение проблем в области прав человека. Генеральная Ассамблея принимает по этим вопросам резолюции (среди них особо важное значение имеют декларации). Большинство таких вопросов она передает на рассмотрение в свой Третий комитет (по социальным, гуманитарным и культурным вопросам), который готовит по ним проекты резолюций, принимаемые Генеральной Ассамблеей в конце ее очередной сессии. Она создает также вспомогательные органы по тем или иным проблемам в области прав человека.
В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 13 марта 2006 г. был учрежден Совет по правам человека в качестве ее вспомогательного органа. Совет обязан руководствоваться принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие. В частности, он должен:
а) содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, а также деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться путем консультаций с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;
б) служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека;
в) давать рекомендации Генеральной Ассамблее в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;
г) содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, которые сформулированы в решениях конференций и встреч на высшем уровне Организации Объединенных Наций;
д) на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким способом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам; такой обзор должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии в учете ее потребностей в создании потенциала; такой механизм должен дополнять, а не дублировать работу договорных органов;
е) содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и быстро реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;
ж) взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека;
з) действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными организациями, национальными учреждениями по правам человека и гражданским обществом;
и) давать рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека;
к) представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее.
Кроме того, Совет должен оптимизировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедуры подачи жалоб.
Правами человека занимается также подразделение Секретариата ООН — Центр по правам человека, возглавляемый заместителем Генерального секретаря. Он оказывает в этой области помощь Генеральной Ассамблее и другим органам ООН.
В соответствии с Венской декларацией и Программой действий 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН предусмотрела назначение Генеральным секретарем Верховного комиссара ООН по правам человека. Верховный комиссар оказывает государствам содействие в решении различных проблем, возникающих в области прав человека.
Существует ряд органов, юридически не зависимых от ООН и других международных организаций, которые созданы международными договорами по правам человека с целью контроля за осуществлением участниками их положений. Они, как правило, состоят из членов, действующих в личном качестве, избираемых участниками таких договоров. В качестве примера можно назвать: Комитет по правам человека (состоит из 18 экспертов), предусмотренный (Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1996 г.; Комитет по ликвидации расовой дискриминации (состоит из 18 экспертов), предусмотренный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.; Комитет против пыток (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.; Комитет по правам ребенка (состоит из 10 экспертов), предусмотренный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Обычно эти органы рассматривают доклады государств-участников о выполнении ими положений договора, на основании которого создан данный орган. В некоторых случаях такие органы наделены на тех или иных условиях правом рассматривать жалобы на нарушения положений соответствующих договоров.
Иногда наблюдается своеобразное сочетание в одном органе контрольных механизмов, предусмотренных договорами по правам человека и созданных международными организациями. Так, согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах доклады участников о выполнении ими его положений направляются через Генерального секретаря ООН в ЭКОСОС. Такой контроль реально стал возможен только после согласия ЭКОСОС принять на себя контрольные функции, поскольку ЭКОСОС - орган ООН, а не орган, созданный Пактом. В 1985 г. ЭКОСОС учредил Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, состоящий из 19 экспертов, которые избираются им из числа кандидатов, представленных участниками Пакта. Комитет оказывает ЭКОСОС содействие в выполнении им функций по контролю за осуществлением Пакта.
Сходная правовая ситуация возникла при учреждении Группы трех — контрольного механизма за осуществлением Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него от 30 ноября 1973 г. Согласно Конвенции Группа трех должна назначаться ежегодно председателем Комиссии по правам человека из числа членов Комиссии, которые являются также представителями государств — участников Конвенции.
Имеется определенная связь и между правозащитным механизмом, созданным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (с изменениями, внесенными протоколами к ней), и механизмом Совета Европы. Члены Европейского суда по правам человека избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы. По просьбе Комитета министров Совета Европы Суд может выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и Протоколов к ней. Кроме того, Генеральный секретарь Совета Европы может запрашивать у любого участника Конвенции разъяснения относительно того, каким образом его внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение ее положений.
Такое сочетание двух различных по своей юридической природе оснований для создания контрольного механизма в области прав человека — явление сравнительно редкое.