Международное публичное право

Международно-правовой статус Шпицбергена

Шпицберген (нем. Spitzbergen), также Свальбард (норв. Svalbard), Грумант, — обширный полярный архипелаг, расположенный в Северном Ледовитом океане, между 76°26’ и 80°50’ с.ш. и 10° и 32° в.д. Площадь архипелага равна 61 022 кв. км.

На протяжении многих веков Норвегия и Россия на равных условиях посещали Шпицберген и создавали там поселения. Такой статус Шпицбергена был подтвержден в обмене дипломатическими нотами 1871 — 1872 гг. между Россией и унией Швеция - Норвегия.

Но в 1920 г. США, Великобритания и ее доминионы, Франция, Италия, Япония, Нидерланды, Дания, Норвегия и Швеция на конференции в Париже заключили Договор о Шпицбергене, в соответствии с которым Норвегия стала обладать полным и исключительным суверенитетом над архипелагом. В 1935 г. к Договору о Шпицбергене присоединился Советский Союз; всего же в разное время к Договору присоединилось более 20 государств.

В Договоре также предусматривалось, что суда и граждане всех договаривающихся сторон «допущены на одинаковых основаниях к осуществлению права на рыбную ловлю и охоту в местностях, указанных в ст. 1, и в их территориальных водах» (ст. 2).

Именно это условие о равном доступе норвежцев и граждан других государств - участников Договора, реализуемом как на суше, так и в «территориальных водах» местностей Шпицбергена (ст. 2 и 3), вплоть до настоящего времени вызывает ожесточенные споры, поскольку согласно ст. 1 Договора 1920 г. суверенитет Норвегии реализуется только на суше.

Создатели Договора о Шпицбергене сознательно отказались от использования термина «территориальное море», заменив его на выражение «территориальные воды местностей Шпицбергена» и таким образом определив особый правовой статус таких вод.

Исходя из положений Договора 1920 г., существо различий в правовом режиме этих двух категорий морских пространств сводится к следующему:

• если в территориальном море Норвегия осуществляет суверенитет над природными ресурсами, то в территориальных водах местностей Шпицбергена нет;
• если в территориальном море без согласия Норвегии нельзя осуществлять научные исследования, то в территориальных водах местностей Шпицбергена действует принцип свободы научных исследований;
• если в территориальном море Норвегии действует право мирного прохода, то в территориальных водах местностей Шпицбергена осуществляется свобода судоходства.

Указанные различия нашли свое закрепление в Законе Норвегии о Шпицбергене 1925 г., который в очередной раз подтвердил, что суверенитет Норвегии распространяется только на острова архипелага.

Что же касается морских «участков» внутри района действия Договора, за пределами территориальных вод местностей Шпицбергена, то здесь нет ни суверенитета, ни иных властных полномочий Норвегии по Парижскому договору 1920 г.

Такое положение дел подтвердил и Королевский декрет Норвегии 1961 г., расширивший границы ранее установленной у ее материкового побережья, а также у побережья норвежского острова Ян-Майен рыболовной зоны до 6 морских миль (в дальнейшем Законом о рыболовной границе Норвегии 1966 г. ширина рыболовной зоны была увеличена до 12 морских миль). При этом ни о каких рыболовных зонах вокруг Шпицбергена речь не шла. Напротив, Декрет сохранял право на рыболовство у Шпицбергена, открытое для судов всех государств - участников Парижского договора 1920 г., на одинаковых с норвежцами условиях.

Принципиально иначе стала складываться ситуация после включения Норвегии в процесс объявления прибрежными государствами своих исключительных экономических зон. Примечателен в этом плане Королевский декрет от 3 июня 1977 г. относительно зоны охраны рыбных ресурсов вокруг Шпицбергена.

Но во-первых, вокруг Шпицбергена нет территориального моря, а зоны охраны природных ресурсов и в целом исключительные экономические зоны устанавливаются за внешним его пределом. И во-вторых, ссылки в Декрете на Закон об экономической зоне Норвегии от 17 декабря 1976 г. являются некорректными, поскольку в этом законе ни слова не говорится об экономической зоне вокруг Шпицбергена.

Несмотря на обоснованную с точки зрения требований международного морского права критику со стороны СССР/России и Исландии, Норвегия до сих пор не упразднила зону охраны рыбных ресурсов вокруг Шпицбергена.

К этому можно добавить, что в результате использования различных методов установления границы в Баренцевом море образовалась спорная зона площадью примерно 175 000 кв. км, права на эксплуатацию которой заявляли как Норвегия, так и Россия.

11 января 1978 г. Норвегия и СССР подписали Протокол о временных правилах рыболовства в смежном участке Баренцева моря. Согласно этому документу каждая из двух сторон в пределах смежного участка «будет воздерживаться от любого контроля выполнения правил регулирования рыболовства в отношении судов под флагом другой стороны»; судам под флагом третьих стран будет разрешено вести промысел в смежном участке «при условии наличия у них разрешения на это или от Правительства СССР, или от Правительства Норвегии» и на условиях, определенных Протоколом.

Указанный Протокол получил высокую оценку как в отечественной, так и в зарубежной доктрине международного права и иногда называется «примером оптимального правового решения проблемы управления общими морскими биоресурсами в условиях, когда стороны расходятся в позициях относительно разграничения прилегающих к их побережьям пространств в Баренцевом море».

При этом фундаментальные позиции сторон по 200-мильной зоне вокруг Шпицбергена остались неизменными, хотя Норвегия и пошла на «мягкое» применение обеспечительных мер в отношении советских рыболовных судов.

15 мая 1999 г. Россия, Норвегия, Исландия заключили Соглашение, которое предусматривает меры по сохранению ресурсов в анклаве открытого моря, находящемся за пределами 200 морских миль от побережий России, Норвегии, а также от Шпицбергена. В нем также не признается 200-мильная рыбоохранная зона вокруг Шпицбергена.

Еще одним спорным вопросом, который в течение 40 лег не находил своего разрешения в отношениях между СССР/Россией и Норвегией, являлся вопрос о наличии вокруг Шпицбергена континентального шельфа и, соответственно, о преимущественных правах Норвегии на разработку его ресурсов.

Напомним, что в соответствии со ст. 3 Договора о Шпицбергене кроме прав на рыболовство и охоту граждане государств-участников имеют право заниматься на Шпицбергене и в его территориальных водах, без каких-либо препятствий, всякими судоходными, промышленными, горными и торговыми операциями на условиях полного равенства; они допущены на тех же условиях равенства к занятию всяким коммерческим делом, «причем не может быть создана никакая монополия в отношении чего-либо и в отношении какого бы то ни было предприятия».

Для доступа в территориальные воды Шпицбергена иностранного судна государства — участника Договора, в том числе для занятия всякими промышленными, горными операциями, не требуется согласие Норвегии. Иными словами, морские природные ресурсы Шпицбергена открыты для эксплуатации.

Договор 1920 г. не предусмотрел права Норвегии устанавливать иные морские зоны и иные морские границы, кроме территориальных вод. Следовательно, у Норвегии нет права на континентальный шельф вокруг Шпицбергена.

Своеобразное подтверждение данного факта можно найти и в национальном законодательстве Норвегии. Например, во введенном в действие Королевским декретом от 25 марта 1988 г. Постановлении о мерах безопасности при разведке и разведочном бурении на зал еже углеводородов на Шпицбергене говорится, что это Постановление применяется «в тех районах, где залежи углеводородов могут находиться на территории Шпицбергена и на его шельфе в пределах территориальных вод» (ст. 2). Но, как известно, в пределах территориального моря нет континентального шельфа; он начинается за пределами внешней границы территориального моря.

Тем не менее после распада СССР норвежская сторона решила воспользоваться ослаблением позиций России и ужесточила обеспечение выполнения норвежского законодательства в морских районах у Шпицбергена. В результате в 1997-1998 гг. норвежские власти закрыли промысел в районе о. Медвежий для российских рыболовных судов. Позднее норвежские военные арестовали траулер «Новокуйбышевск», в 2001 г. арестовали и доставили в порт Тромсе траулер «Чернигов». В 2005 г. кораблями береговой охраны Норвегии была предпринята попытка задержать российский траулер «Электрон» по обвинению в нарушении национальных правил рыболовства в морских районах вокруг Шпицбергена; затем в этих же районах были задержаны другие суда, в том числе под российским флагом.

Как отмечается, столкновение правовых позиций Норвегии, с одной стороны, и России и некоторых других государств — участников Договора о Шпицбергене 1920 г. — с другой, в своей основе сводится «к определению суверенитета Норвегии» над архипелагом и его территориальными водами.

В этом же ключе следует рассматривать и предусмотренный Договором 1920 г. Горный устав для Шпицбергена, разработка которого была возложена на Норвегию. Однако, в связи с тем что принципы Договора о Шпицбергене отличались от принципов действовавшего на территории Норвегии с 1841 г. норвежского горного законодательства, а приобретение суверенитета над архипелагом по договору 1920 г. лишалось всякого смысла, Норвегия разработала Горный устав, опираясь прежде всего на свое национальное законодательство, что создало дополнительно ряд спорных вопросов, касающихся международно-правового статуса Шпицбергена.

В этой связи уместным будет напомнить, что Шпицберген — это не часть территории прибрежного государства, от прямых исходных линий которого отсчитываются территориальное море, исключительная экономическая зона и т.д., а «норвежская государственная территория общего пользования», суть режима которой определена «принципами интернационализации, принципом равенства», зафиксированными в международном договоре.

Промесс разграничения морских пространств и дна между Норвегией и Россией завершило заключение 15 сентября 2010 г. в Мурманске Договора о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане (далее — Договор о разграничении).

Стороны Договора о разграничении отказались от использования в нем ранее отстаиваемых ими методов разграничения морских пространств и избрали политическое решение данного вопроса, поделив спорную зону на две приблизительно равные части. При этом ст. 2 Договора обязывает стороны соблюдать установленную линию разграничения морских пространств и не претендовать на морские пространства за пределами этой линии.

И хотя Договор не раскрывает содержания понятия «морские пространства», анализ положений Договора позволяет включить в это понятие исключительные экономические зоны и континентальный шельф России и Норвегии в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане к северу от архипелагов Шпицберген и Земля Франца Иосифа.

Отдельного внимания заслуживает предусмотренный в ст. 2 Договора Специальный район, который представляет собой территорию к востоку от линии разграничения морских пространств, находящейся в пределах 200 морских миль от исходных линий материковой части Норвегии, но за пределами 200 морских миль от исходных линий материковой части России (ст. 3). В этом Специальном районе Россия после вступления Договора в силу будет осуществлять суверенные права и юрисдикцию.

Как мы видим, особый правовой режим Специального района является своего рода компромиссом: с одной стороны, Норвегия отказывается от осуществления своих суверенных прав и юрисдикции в указанном районе в пользу России, а с другой стороны, Россия не расширяет свою исключительную экономическую зону за счет данного района.

Договор о разграничении подтвердил юридическую силу советско-норвежских соглашений по регулированию вопросов рыболовства. Согласно ст. 1 приложения 1 к Договору данные соглашения остаются в силе в течение 15 лет с момента вступления Договора в силу с возможностью их последующей пролонгации на шестилетние периоды, если ни одна из сторон не заявит о прекращении их действия. Он также ликвидировал институт «серой зоны».

Договор о разграничении не изменяет роль Смешанной комиссии как важного механизма при совместном регулировании рыболовства. В рамках Смешанной комиссии подлежат согласованию общие допустимые уловы рыбных ресурсов, взаимные квоты вылова и другие меры по управлению рыбными запасами, а также подлежат совершенствованию меры по мониторингу и контролю совместно управляемых рыбных популяций.

С появлением линии, разграничивающей спорные морские территории двух государств, каждая сторона теперь вправе единолично устанавливать технические требования к своим рыболовным судам в границах зоны своей юрисдикции в пределах 200 морских миль от материковых частей России и Норвегии.

Договор о разграничении в ст. 5 и Приложении II впервые уделил внимание проблеме регулирования отношений по совместному использованию трансграничных месторождений углеводородов. Так, согласно ст. 5 Договора место рождение углеводородов признается трансграничным, если оно простирается за линию разграничения. При этом в целях его разработки стороны заключают соглашение об эксплуатации этого месторождения как единого целого, включая его распределение между сторонами, — Соглашение об объединении. Заключение указанного Соглашения является необходимым условием для эксплуатации трансграничного месторождения.

В Приложении 11 к Договору приведен перечень позиций, подлежащих раскрытию в Соглашении об объединении: географические координаты расположения трансграничного месторождения, его географические, геофизические и геологические характеристики, взаимные обязательства сторон при разработке данного месторождения.

В случае наличия разногласий сторон в вопросах эксплуатации трансграничного месторождения указанные спорные моменты подлежат урегулированию путем переговоров, иной согласительной процедуры или путем передачи спора на рассмотрение в арбитражный суд ad hoc. Разногласия же, касающиеся распределения месторождения углеводородов, разрешаются посредством привлечения независимого эксперта, решение которого является обязательным для сторон.

Договор о разграничении лишь косвенно упоминает об экологических проблемах, сопутствующих разработке дна, подвергшегося разграничению. К примеру, в преамбуле Договора о разграничении содержится напоминание о первостепенных интересах и ответственности сторон Договора как прибрежных государств в отношении сохранения и рационального управления живыми ресурсами Баренцева моря и в Северном Ледовитом океане в соответствии с международным правом.

Также в преамбуле подчеркивается важность эффективного и ответственного управления углеводородными ресурсами в данном регионе, что согласно и. 10 и 11 ст. 1 приложения 11 к Договору подразумевает непременный учет интересов охраны окружающей среды при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов.

К этому можно добавить, что п. 3 ст. 4 Договора указывает на необходимость широкого применения сторонами предосторожного подхода к сохранению, управлению и использованию совместных рыбных запасов в целях защиты морских живых ресурсов и сохранения морской среды.