Правовой режим Арктики

В доктрине международного права преобладает точка зрения, согласно которой Арктика — это часть земного сфероида, центром которой является Северный полюс, а окраинной границей — Северный полярный круг (параллель 66°33' с. ш.)¹См., например: Международное право: Учебник / Под рея. А.И. Вылегжанина. М., 2009. С. 176.. Ее площадь составляет около 21 млн кв. км, т.е. в 2,3 раза превышает территорию Европы.

В этой связи напомним, что решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. к Арктической зоне районам СССР отнесены территории Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей.

Данный факт нашел свое подтверждение в утвержденных 18 сентября 2008 г. Президентом РФ Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, которые определили Арктику как северную область Земли, включающую глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки.

Первоначально интерес к этому региону Земного шара проявляли ученые — исследователи и первопроходцы, а также представители торговли, искавшие новые пути доставки своих грузов. Но только с открытием в Арктике месторождений полезных ископаемых возрастает коммерческий интерес к ней. При этом военно-стратегические характеристики региона хорошо известны.

Разные источники, говоря об «арктических государствах», имеют в виду разные группы государств:

группу из пяти государств, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану и которые имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону (Россия, Канада, США, Норвегия и Дания из-за о. Гренландия);
группу из восьми государств, территория которых пересекается Северным полярным кругом (кроме названных пяти государств это еще и Финляндия, Исландия и Швеция). Именно как арктические эти восемь государств являются членами Арктического совета.

Все более высокую оценку получает биосферная роль Арктики, в том числе в формировании климата Земли, поддержании экологического равновесия. Именно в Арктическом регионе формируются глобальные атмосферные процессы, а сам он является своеобразным фильтром для загрязненных потоков воздуха.

Вопросы сокращения и сохранения под контролем загрязнения Арктики, защиты ее окружающей среды сегодня решаются как на уровне национального экологического законодательства арктических государств, так и в рамках международного сотрудничества под эгидой двух специализированных учреждений ООН — Международной морской организации (ИМО) и Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), а также одной парамеждународной организации - Арктического совета.

Появление в этом перечне помимо ИМО, которая обладает специальным мандатом на деятельность в области защиты Мирового океана от загрязнения нефтью и нефтепродуктами, еще и ФАО объясняется тем, что она за годы своего существования неоднократно демонстрировала свои довольно широкие полномочия в решении различных проблем морепользования и выступает в качестве головного партнера Программы региональных морей ЮНЕП, в которую входит и Арктический регион.

Арктический совет принято относить к парамеждународным организациям. Им свойственны постоянство и регулярность работы, часто (но не обязательно) в привязке к определенному местопребыванию; постоянный и обычно четко лимитируемый состав участников. Они принципиально отличаются от международных организаций тем, что юридически не наделяются правосубъектностью (правоспособностью), функционируют хотя и с определенным составом членов, но обычно без учредительных актов, не имеют формализованной организационной структуры, не обладают правом принятия юридически квалифицированных, обязывающих решений.

Арктический совет был официально учрежден в 1996 г. Оттавской декларацией как «межправительственный форум высокого уровня с целью поощрения сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами, объединениями коренных народов и других жителей Арктики по таким вопросам, как устойчивое развитие и защита окружающей среды». Его учредителями явились: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Российская Федерация, США, Финляндия и Швеция. Совет создан как межправительственный «форум высокого уровня». Собирается на свои сессии на уровне министров один раз в два года.

Представительство коренных народов во всех органах Арктического совета имеет уникальное и важное значение для организации деятельности Совета во всех областях. В связи с этим наряду с упомянутыми арктическими странами «постоянными участниками» Совета являются Циркумполярная конференция инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Арктический совет атабасканов и Международный совет гвичинов. Категория «постоянный участник» была создана для того, чтобы обеспечить «активное участие и полные консультации» прежде всего с представителями коренных народов Арктики. Количество «постоянных участников» может быть увеличено, но не должно в любом случае превышать количество государств — членов Совета. Принятие решений на всех уровнях Арктического совета является исключительным правом и обязанностью восьми арктических государстве участием постоянных участников.

Согласно учредительной Декларации в Арктическом совете существует также статус наблюдателя. Его могут иметь неарктические страны, межправительственные и межпарламентские организации, а также организации универсального и регионального характера, включая неправительственные. С момента получения статуса наблюдателя наблюдатель приглашается на все совещания Арктического совета. Первоочередной задачей наблюдателей является наблюдение за работой Арктического совета. Наблюдателям следует продолжать делать в нее значимый вклад в первую очередь через участие в работе рабочих групп. Наблюдатели вправе предлагать через арктическое государство или постоянного участника проекты, однако финансовый вклад наблюдателей в любой проект не может превышать вклада арктических государств, если иное не установлено старшими должностными лицами. На совещаниях вспомогательных органов Арктического совета, на которые наблюдатели были приглашены, последним может, по усмотрению председательствующего, быть предоставлена возможность делать заявления после государств — членов Арктического совета и постоянных участников, представлять письменные заявления, вносить соответствующие документы и высказываться по обсуждаемым вопросам. Наблюдатели также вправе представлять письменные заявления на совещаниях на уровне министров. Шесть неарктических государств получили статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете: Великобритания, Германия, Испания, Нидерланды. Польша и Франция. Восемь межправительственных и межпарламентских организаций: Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международный союз охраны природы и природных ресурсов. Совет министров Северных стран. Северная экологическая финансовая корпорация. Североатлантическая комиссия по морским млекопитающим, Постоянный комитет парламентариев Арктического региона, Комиссия ООН по окружающей среде в Европе, Программа развития ООН, а также Программа ООН по окружающей среде как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи ООН также получили статус наблюдателей. Одиннадцать неправительственных организаций также являются наблюдателями в Арктическом совете: Консультативный комитет по защите морей. Арктические приполярные ворота, Ассоциация «Оленеводы мира», Союз по сохранению Приполярной Арктики, Международный арктический научный комитет, Международная ассоциация общественных наук об Арктике, Международный союз охраны здоровья в циркумполярном регионе, Международная рабочая группа по делам коренных народов. Северный форум, Университет Арктики и Всемирный фонд дикой природы.

В 2011 г. на совещании Арктического совета на уровне министров в г. Нууке произошли важные события для Арктического совета. Во-первых, была принята Нуукская декларация, положения которой учредили Секретариат в г. Тромсё (Норвегия). Во-вторых, было подписано Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. Будучи разработанным в рамках Арктического совета, Соглашение о поиске и спасании является для него кардинально новым элементом, поскольку оно является первым юридически обязывающим документом, подготовленным Советом. Планируется. что на одном из следующих заседаний Совета будет подписано Соглашение о предотвращении разливов нефти в Арктике.

Также напомним, что в Плане осуществления, принятом на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г., деятельность Арктического совета упоминается дважды. В связи с проблемой изменения климата указывается: «Действия на всех уровнях необходимы для:... поддержки инициативе целью оценки последствий изменения климата, таких как инициатива Арктического совета, включая экологические, экономические и социальные последствия для сообществ местных жителей и коренных народов» (п. 38 «i»).

Кроме того, в п. 80 Плана осуществления признается важный вклад Арктического совета в устойчивое развитие на региональном уровне.

Проявление новых тенденций в деятельности Арктического совета необходимо всячески поддерживать и стремиться распространять на все новые и новые области сотрудничества, поскольку резкая активизация такой деятельности в Арктике, которая чревата нарастающим ухудшением ее экологии, привела к появлению 15 марта 2004 г. совместного доклада ЮНЕП и Европейского агентства по окружающей среде «Окружающая среда Арктики: европейские перспективы», который журналисты «окрестили» «манифестом паники».

На самом деле ни о какой панике здесь речь не идет. Еще в одобренном 12 ноября 1998 г. Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы был представлен развернутый перечень угроз экологическим системам Арктики: предприятия по добыче и переработке сырья, морские порты, корабли и суда, топливные базы, горно-металлургические комбинаты в Норильске, Мончегорске и Никеле, Архангельский и Соломбальский целлюлозно-бумажные комбинаты, нефтегазовые комплексы в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах, деятельность Северного флота, транспортного и рыболовного флотов, сбросы неочищенных сточных вод в населенных пунктах, предприятия по переработке ядерного топлива в Европе (прежде всего Селлафилд в Англии), промышленные предприятия Северной Америки, Западной и Центральной Европы, Центральной и Юго-Восточной Азии.

Арктический регион становится источником международной напряженности в связи с конкуренцией за доступ к его ресурсам. Напомним, что в северной части Арктики находится более 2/3 месторождений российского газа, 1/3 нефтяных залежей США и неоцененные минеральные запасы Канады.

В настоящее время не оспариваются права пяти арктических государств (России, Канаты, США, Норвегии, Дании) на отсчитываемые от прямых исходных линий 200-мильные районы дна Северного Ледовитого океана и поверхлежащие водные и ледовые пространства. Однако по вопросу о статусе прилегающих к Северному полюсу районов шельфа за этим 200-мильным расстоянием высказаны разные точки зрения на официальном и доктринальном уровне.

По вопросу о природе прав на дно Северного Ледовитого океана и его недра в настоящее время сложилось два основных подхода. Первый предлагает приравнять Арктику к любому другому району Мирового океана и тем самым превратить ее в один из многих объектов Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Второй подход исходит из того, что Арктика вообще не была предметом рассмотрения 111 Конференции ООН по морскому праву, а ее правовой режим, основу которого составляет национальное законодательство арктических государств, сложился задолго до принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Дополнительную, и причем немалую, неопределенность и спор относительно правового статуса и режима высокоширотных районов Арктики внесло направленное в ООН в 2001 г. представление России о предлагаемом ограничении ее континентального шельфа в Арктике. В соответствии с этим представлением эту часть дна Арктики было предложено отнести к международному району морского дна или к «общему наследию человечества». И это при отсутствии в 2001 г. обязательства у России подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа.

По существу Россия нарушила сложившийся в Арктике status quo, привнеся в этот регион нормы об «общем наследии человечества» и по существу признав со ссылкой на ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., что в Арктике не весь шельф принадлежит Арктическим государствам.

Наконец, предметом острых споров является арктическое судоходство. Эти споры могут обостриться, если такое судоходство будут осуществлять и другие государства, например, в связи с потеплением климата. В районах, прилегающих к арктическому побережью России, проходит Северный морской путь, который был открыт и освоен русскими мореплавателями. Северный морской путь, будучи кратчайшей водной магистралью между западными и восточными районами России, является национальным водным путем России.

Как сообщил 1 августа 2012 г. заместитель директора Департамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса России, все заинтересованные перевозчики получают равный разрешительный доступ к Севморпути.

Эго является реализацией Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», который подписал Президент России 28 июля 2012 г. Законом вносятся изменения в федеральные законы «О естественных монополиях», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», а также в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации. Это позволит урегулировать вопросы, связанные с судоходством по Северному морскому пути.

Сохраняя титул «Северный морской путь — исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация в Арктике», Закон вводит новое понятие - «акватория Северного морского пути» и устанавливает конкретные границы этой акватории.

Кроме того, Закон предусматривает создание (а по существу воссоздание) Администрации Севморпути в форме федерального казенного учреждения, на которое возлагаются функции по обеспечению безопасности мореплавания, предотвращению и сохранению морской среды от загрязнения при плавании по акватории Севморпути. На Администрацию Севморпути возложены обязанности по выдаче разрешений на плавание судов по Северному морскому пути, предоставление навигационной, гидрометеорологической информации, организация системы радиосвязи и т.п.

Общим и обязательным условием является соответствие судна требованиям по конструкции, оборудованию и снабжению судов. Не допускается плавание судов, не имеющих на борту свидетельства о страховании или ином финансовом обеспечении гражданской ответственности судовладельца за ущерб, причиненный морской среде.

Закон возлагает на собственника судна обязанности по подъему и уничтожению имущества, затонувшего во внутренних морских водах и территориальном море России. Также в отношении судов, в том числе и иностранных, осуществляющих плавание по Севморпути, распространены требования Кодекса торгового мореплавания РФ, касающиеся страхования рисков, возникающих при плавании судов в ледовых условиях.

Цель такого режима — императивное обеспечение экологической безопасности данного региона, с сохранением в остальном свободы открытого моря. Такой режим призван прежде всего защитить экологические интересы арктических государств, которые первыми на себе испытывают негативные экологические последствия антропогенной деятельности в Арктике и вынуждены также первыми (а зачастую и в одиночку) бороться с ними. В этой связи некоторые специалисты полагают нецелесообразным осуществление опасных видов деятельности (в том числе и нефтегазодобычи) в этом регионе из-за негативных последствий аварий в Северном Ледовитом океане.

Указанные новые аспекты в законодательстве России полностью соответствуют сложившейся правовой норме о делении Арктики на сектора между арктическими государствами.

Согласно концепции арктических секторов неотъемлемой частью территории государства, побережье которого выходит к Северному Ледовитому океану, являются земли, в том числе земли островов, к северу от материкового побережья такого государства в пределах сектора, образованного данным побережьем и меридианами, сходящимися в точке Северного полюса и проходящими через западную и восточную оконечности такого побережья. Пределы арктических секторов не являются государственными границами, равным образом подводные, ледяные и водные пространства за границей территориального моря в пределах таких секторов не входят в состав государственной территории. Что же касается прав арктических государств в этих секторах, то они осуществляют целевую юрисдикцию в части, касающейся оборонных, экономических, природоресурсных и природоохранных интересов.

Секторальный принцип впервые был обозначен Департаментом внутренних дел Канады в 1904 г., когда он издал карту Канады, в которой западные и восточные границы Канады были показаны по меридианам 60° и 141° з. д. соответственно, вплоть до Северного полюса. В 1907 г. Канада принимает закон «О Северо-Западных территориях», а в 1909 г. канадский сенатор Пуарье выступил с публичным заявлением о том, что Арктический бассейн представляет собой особое системное целое - обширный полукруг, составляющий естественное продолжение территории арктических государств — и поэтому логично считать все земли и острова этой арктической системы частью прибрежных государств и разделить их между этими государствами. С указанной датой и с именем указанного сенатора принято связывать рождение «секторальной теории».

Правительство Канады, однако, не стало торопиться с официальным объявлением «канадскою сектора». Только в мае 1925 г. оно выступило с официальным заявлением о том, что канадский арктический сектор составляет пространство в пределах 60° — 141° з.д. до Северного полюса. Нормативно суверенитет Канады на земли и острова в пределах указанного сектора был закреплен Законом от 27 мая 1925 г. и дополнительно в 1926 г. королевским указом. В соответствии с Законом для осуществления деятельности в пределах канадского арктического сектора, в том числе в целях разведки и разработки природных ресурсов, требуются соответствующие разрешения канадских властей.

Россию принято называть вторым после Канады арктическим государством, которое распространило свои территориальные притязания на арктический сектор. При этом обычно ссылаются на ноту-депешу российского правительства от 20 сентября 1916 г., в которой сообщалось о том, что частью России являются острова Генриетты, Жаннеты, Беннеты, Геральд, Уединения, Новосибирские, Врангеля, Новая Земля, Колгуев, Вайгач и др., которые составляют территорию России «ввиду того, что их принадлежность к территориям Империи является общепризнанной в течение столетий».

С таким утверждением можно согласиться лишь с оговоркой, поскольку до этой даты на протяжении трех веков принимались различные российские законы и указы, а также заключались международные договоры между Россией и иностранными государствами, в которых предусматривались некоторые исключительные права России в отдельных районах Арктики (царские указы 1616-1620 гг., Сенатский указ «О приведении в исполнение постановления о пределах плавания и о порядке приморских сношений вдоль берегов Восточной Сибири, Северо-Западной Америки и островов Алеутских, Курильских и проч.» 1821 г., русско-шведские договоры 1806 и 1826 гг., русско-английские конвенции 1824 и 1825 гг., русско-американская конвенция 1867 г. об уступке Аляски).

Правовым актом, подтвердившим принадлежность Советскому Союзу всех земель и островов в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса, было постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». Все ранее открытые земли и острова, а также земли и острова, которые могут быть открыты, не составляющие к моменту опубликования Постановления признанной Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, объявлялись территорией Советского Союза. Это положение применимо и к тем островам, скалам и т.д., которые могут возникнуть в будущем вследствие геологического развития Земли.

При этом Постановление оставило без ответа вопрос о правовом статусе морских пространств арктического сектора СССР, что послужило причиной не однозначного и порой прямо противоположного толкования его положений советскими учеными.

В связи с тем что СССР ранее признал суверенитет Норвегии над Шпицбергеном, согласно Постановлению 1926 г. западная граница арктического сектора СССР огибала район действия Договора о Шпицбергене 1920 г.

Дальнейшее развитие событий, и прежде всего распространение на арктический сектор национального природоресурсного и экологического законодательства СССР (России) и Канады, подтвердило правомерность принятия арктическими государствами соответствующих законодательных актов, касающихся режима своего арктического сектора без санкций других государств.

Другие арктические государства специальных актов по арктическим районам, прилегающим к их территории, не принимали. Однако законодательство этих государств распространяется и на арктические районы.

Например, к арктической области Дании отнесены острова Гренландия и Фарерские. В 1924 г. представитель администрации США отметил, что все территории к северу от Аляски принадлежат США, и с тех пор в США к арктическим отнесены прежде всего территории к северу от полярного круга, все иные районы Северного Ледовитого океана, а также Берингово море и Алеутские острова. Исландия относит к Арктике всю свою территорию. Законы Норвегии не выделяют понятия «арктическая территория».

Концепция арктических секторов, получившая признание на уровне норм обычного международного права, являлась преобладающей вплоть до начала практической разведки и разработки природных ресурсов Арктики. В этот момент (конец XX в.) повышенным вниманием, в том числе и в России, начинает пользоваться концепция интернационализации Арктики.

Эта концепция с различной степенью интенсивности обсуждается в политических и научных кругах уже более 80 лет. Еще в 1930-х годах отдельные зарубежные авторы пытались построить абстрактную модель интернационализации Арктики на основе множественного кондоминиума, без учета экономических, экологических и военных аспектов использования арктических морей и проливов прибрежными государствами, их неразрывной связи с материком и других важнейших факторов. Так, Г. Смедал (Норвегия) в 1931 г. утверждал, что рассматривает международно-правовой режим арктических пространств вообще, в отрыве от азиатского и европейского материков.

Появление подобных концепций и конструкций объяснялось прежде всего тем большим интересом, который проявляли военные круги некоторых арктических и не арктических государств к региону Арктики. Поэтому, когда США в 1970 г. выдвинули идею созыва международной конференции для установления международно-правового режима Арктики на основе принципа интернационализации, Советский Союз категорически выступил против. Конференция по этой причине не состоялась.

Несмотря на это, вопрос об интернационализации Арктики по инициативе США был поставлен на III Конференции ООН по морскому праву. Эту инициативу США поддержали Норвегия и Дания, которые не имеют своих секторов в Арктике, полагая, что это не отвечает их национальным интересам и не соответствует международному праву. Делегация Канады на III Конференции ООН по морскому праву также не выступила против идеи интернационализации Арктики в части района морского дна за пределами 200 морских миль и создания Международного органа по морскому дну.

Сторонники интернационализации Арктики полагают, что на арктические водные пространства полностью и на дно Северного Ледовитого океана должны распространяться нормы международного морского права, регулирующие режим открытого моря. Это означает, что и в Арктике должны действовать норма о 12-мильной ширине территориального моря, нормы в отношении исключительной экономической зоны, континентального шельфа и пр., а в отношении арктических проливов (проходов) на общих основаниях должны быть применимы нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. о транзитном проходе через международные проливы и об архипелажном проходе.

Что касается Канады, то она, с одной стороны, является последовательным приверженцем секторального принципа, опасаясь утратить исключительные права особенно в отношении Северо-Западного прохода, а с другой стороны, она нашла свое место и среди сторонников интернационализации Арктики. Своеобразие такого места заключается в том, что канадская сторона допускает возможность «частичной интернационализации» Арктики, ограниченной Полярным бассейном, под которым подразумевается район Северного Ледовитого океана за пределами 200-мильной исключительной экономической зоны. В этом случае основные арктические проливы, и Северо-Западный проход в первую очередь, оказываются вне процесса интернационализации.

Зоны арктических проливов в настоящее время используются главным образом военными подводным и лодками и стратегическими бомбардировщиками для целей сбора военно-разведывательных данных, хотя эта деятельность арктических государств сегодня носит довольно ограниченный характер.

На сегодня более важен другой фактор. Активное расширение НАТО на восток привело к возрождению давней идеи об установлении для Арктического бассейна режима ограниченной демилитаризации и нейтрализации, а затем и полной демилитаризации. Реализация этой идеи резко обесценила бы арктические проливы в глазах военных, и тогда концепция интернационализации обрела бы реальные шансы на претворение в жизнь.

Однако и сегодня, несмотря на перестройку международных отношений, осуществление политики демилитаризации Арктического бассейна встретит сильнейшее противодействие, прежде всего со стороны США, которые не намерены отказываться от своего военного присутствия во всех регионах мира и, в частности, от военного использования вод и воздушного пространства Арктики, в том числе арктических проливов. Для этого они будут добиваться распространения на район Арктики режима открытого моря без каких-либо ограничений.

Интересам России отвечала бы идея максимального ограничения использования Арктики в военных целях.

Проблема демилитаризации Арктики вполне могла бы стать предметом регионального договора, заключенного между арктическими государствами (морское дно уже частично демилитаризовано по Договору 1971 г.). Но и здесь возможно сопротивление, прежде всего со стороны США, которые будут против любого «регионального сговора», ведущего к «закрытию» Арктики для военных кораблей и воздушных судов неарктических государств.

Что касается простого распространения норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. на Арктический регион, то эта идея изначально является нереальной. Во-первых, Конвенция 1982 г. не олицетворяет собой все международное морское право. Многие нормы международного морского права сегодня продолжают иметь форму международного обычая. Во-вторых, до сих пор не все арктические государства (например, США) ратифицировали Конвенцию 1982 г. В-третьих, добровольный отказ России от своих прав на высокоширотные участки дна Северного Ледовитого океана, изложенный в Представлении 2001 г., не получил одобрения и понимания со стороны других арктических государств. Положения ст. 76 Конвенции 1982 г. не являются обычными нормами международного права. Ничто также не свидетельствует о том, что воля государств — участников Конвенции 1982 г. заключалась в применении к Арктике геологических критериев, предусмотренных ст. 76, тем более что такое применение приводит к конфликту между Конвенцией 1982 г. и исторически сложившимися правами государств в Арктике, которые основываются на обычном международном праве. Общеизвестно, что каждое арктическое государство по-своему рассматривает, принимает и осуществляет посредством национального законодательства нормы международного морского права, которые, по его мнению, лучше всего служат его национальным интересам в его полярных морях.

В настоящее время можно констатировать, что подлинного регионального режима в Арктике не сложилось, несмотря на общие проблемы, стоящие перед арктическими государствами. Между тем, как отмечалось выше, Арктика входит в состав осуществляемой с 1974 г. Программы региональных морей ЮНЕП. Это означает, что, так же как и в отношении остальных 17 регионов, для Арктики ЮНЕП в сотрудничестве с ФАО должны выработать и ввести в действие базовое комплексное международное соглашение по борьбе со всеми известными видами загрязнения из всех известных источников загрязнения и принять протоколы, отражающие особенности экологической обстановки в Арктике. Именно в этом должна заключаться реализация арктическими государствами своей первоочередной ответственности за защиту окружающей среды в Арктике. Это также придаст новое международно-правовое значение давно осуществляемым природоохранным мерам арктических государств в пределах их полярных секторов.

В свою очередь экологическую направленность приобретет и давно высказывавшаяся российскими и зарубежными учеными идея принять Полярный кодекс, тем более что определенные шаги в этом направлении уже предпринимаются как в рамках ИМО, так и в рамках Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Антарктики.

13 февраля 2004 г. была принята Международная конвенция о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими, в соответствии со ст. 13 которой стороны, имеющие общие интересы по охране окружающей среды в данном географическом районе стремятся расширять региональное сотрудничество, в том числе путем заключения региональных соглашений, соответствующих указанной Конвенции.

В ожидании вступления в силу Конвенции ИМО в 2009 г. приняла Международные требования к судам, плавающим в полярных водах, суть которых сводится к следующему:

1. Международные требования не подменяют собой Конвенцию о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими 2004 г. Они являются временным региональным планом управления балластными водами и распространяют свое действие на все виды судов, указанные в ст. 3 Конвенции 2004 г., за исключением случаев, когда забор и сброс балластных вод и осадков необходимы для обеспечения безопасности самого судна в чрезвычайных ситуациях или спасания человеческих жизней на море; когда аварийный сброс или забор балластных вод или осадков вызван повреждением судна или его оборудования, при условии, что были приняты все разумные меры предосторожности до или после повреждения или обнаружения повреждения или сброса в целях предотвращения или минимизации сброса и что собственник, компания или ответственное должностное лицо не причинили повреждение умышленно; когда забор и сброс балластных вод и осадков используются для избежания или минимизации загрязнения морской среды: когда забор и последующий сброс балластных вод и осадков производятся на одном и том же участке открытого моря; когда сброс балластных вод и осадков производятся в том же месте, где был осуществлен забор балластных вод и осадков, и не происходит их смешение с не находящимися под контролем балластными водами и осадками (если такое смешение происходит, то такие балластные воды подпадают под действие Конвенции 2004 г.).

2. Если замена балластных вод каким-либо образом угрожает безопасности судна, она не должна производиться. Положения Международных требований не будут распространяться также на случаи, когда забор и сброс балластных вод и осадков необходимы для обеспечения безопасности самого судна в чрезвычайных ситуациях или спасания человеческих жизней на море в полярных водах.

3. Каждое судно, оснащенное танками для балластных вод и заходящее в полярные воды, должно иметь на борту план управления балластными водами, в котором должны учитываться суровые климатические условия, в которых будет производиться замена балластных вод.

4. Каждое судно, входящее в полярные воды, должно вести учет операций с балластными водами.

5. В отношении судов, которым необходимо осуществить сброс балластных вод в полярных водах, замена балластных вод первоначально должна быть произведена до входа в полярные воды или, по меньшей мере, на удалении в 200 морских миль от ближайшего участка суши, где глубина воды составляет не менее 200 м. (Если по эксплуатационным соображениям сделать это невозможно, то такая замена должна быть произведена на удалении, по меньшей мере, в 50 морских миль от ближайшего участка суши, где глубина воды составляет не менее 200 м).

6. Процедуре контроля за заменой балластных вод, предусмотренной предыдущим пунктом, подвергаются только те танки, сбор балластных вод из которых будет осуществлен в полярных водах. Поощряется распространение процедуры замены балластных вод на все суда, которые способны брать груз в Арктике, поскольку из-за климатических условий и обстановки на море зачастую происходят изменения в планируемой деятельности и в маршрутах следования.

7. Если судно произвело забор балластных вод в полярных водах и планирует осуществить их сброс в арктических водах, рекомендуется, чтобы замена балластных вод производилась южнее Северного полярного круга и, по меньшей мере, на удалении в 200 морских миль от ближайшего участка суши там, где глубина воды составляет не менее 200 м. (Если по эксплуатационным соображениям сделать это не представляется возможным, то такая замена должна осуществляться на удалении не менее 50 морских миль от ближайшего участка суши там, где глубина воды составляет не менее 200 м.)

8. Во время промывки танков с балластными водами не должен допускаться сброс осадков в арктические воды.

9. Суда, проведшие длительное время в арктических водах, должны промыть свои танки и произвести сброс осадков до входа в арктические воды. Если сделать это не представляется возможным, то должен осуществляться мониторинг осадков в танках, а сам сброс остатков должен производиться в соответствии с планом управления балластными водами. Сброс осадков на море должен производиться на удалении не менее 200 морских миль от ближайшей береговой линии там, где глубина воды составляет не менее 200 м.

10. Правительства приглашаются обмениваться информацией о чужеродных морских организмах или обо всем, что может представлять угрозу в связи с балластными водами.

На достижение аналогичных целей направлена также и идея принятия обязательного Экологического корабельного кодекса для плавания и хозяйствования в полярных водах, высказанная совсем недавно зарубежными и отечественными юристами. Суть этой проблемы сводится к следующему:

1) плавание уже по самой своей сути является опасной деятельностью с повышенными рисками в полярных водах вследствие неадекватных карт, экстремальной погоды, наличия айсбергов и морского льда, а также других факторов. В этом контексте в настоящее время два предложения, выдвинутые в рамках ИМО, направлены на противодействие этим рискам: первое касается принятия добровольных руководств для кораблей, оперирующих в полярных водах; второе - разработки обязательного полярного корабельного кодекса;

2) разработка и принятие обязательного полярного корабельного кодекса предполагают участие в нем не только арктических государств, но и третьих стран, которые не связаны философией арктического сотрудничества и экологической защиты. В таком случае обязательность соблюдения правил обеспечивается государством флага судна. Но это не всегда срабатывает. Поэтому обеспечение указанной обязанности может реализоваться в портах арктических государств, хотя не все корабли отплывают в Арктику из этих портов;

3) сегодня значительной поддержкой пользуется мнение о том, что в данном вопросе достаточно действующего общего международного нормативного материала, касающегося предотвращения загрязнения моря с судов (имеется в виду Конвенция МАРПОЛ 73/78). Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (SOLAS-74) предусматривает, что каждое судно, совершающее международный рейс и подпадающее под действие Конвенции (правила 3 и 4 гл. I), должно выполнять ее требования (если требования выполнены быть не могут по объективным причинам, то на судно должно быть оформлено изъятие с одобрения морской администрации флага судна). В противном случае оно может быть задержано, а по некоторым позициям не допущено в порт.

Иными словами, новый обязательный корабельный кодекс необходим. В его пользу говорят в основном следующие факторы:

кодекс станет важным документом, дополнительным к уже действующим договорам в данной области, с помощью которых не обеспечивается необходимый уровень экологической безопасности при хозяйственной деятельности в Арктике;
недостаточен, как показывает практика, «либеральный» национальный экологический контроль за рыболовецкими и туристическими судами в Арктике. В этой связи необходимо внедрение международного контрольного механизма;
обязательные требования к судам, используемым в Арктике, должны кроме прочего содержать нормы, относящиеся к конструкции судна, его экипажу и снаряжению (включая спасательное оборудование);
кодекс целесообразно связать с SOLAS-74, хотя возможны и другие варианты;
проблема исполнения кодекса третьими странами будет решена, если будет создан международный орган по контролю за исполнением и государство флага судна будет ответственным за выдачу разрешения на эксплуатацию судна (или его эквивалент) для оперирования в Арктике;
ИМО - наиболее эффективный международный институт, с помощью которого можно добиться принятия и эффективного действия кодекса.

Таковы основные концептуальные аспекты проблемы разработки и принятия обязательного Экологического корабельного кодекса для плавания и хозяйствования в арктических водах, что не исключает множества «производных» проблем, которые предстоит решить в случае его принятия и вступления в силу.

В случае успешного завершения работы над указанными документами они могут стать мощным стимулом активизации идеи интернационализации Арктики, в том числе — решения на региональной основе проблем, связанных с разграничением континентального шельфа в Арктике, а также арктическим мореплаванием.