Международное публичное право

Политико-правовые особенности региональных систем коллективной безопасности

Наряду с универсальной системой коллективной безопасности Устав ООН дает основание для создания аналогичных систем регионального характера «для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий» (ст. 52).

В между народном праве слово «регион» связано с разработкой правового статуса международных региональных соглашений и организаций, обеспечивающих в соответствии с Уставом ООН международный мир и безопасность.

При создании Организации Объединенных Наций в проекте Устава ООН, выработанном в Думбартон-Оксе (США), определялось, что ни одно региональное соглашение не может действовать в вопросах поддержания мира и безопасности без предварительного согласования своих действий с Организацией Объединенных Наций. Тем самым предусматривалось нормативное закрепление права ООН на окончательное решение всех вопросов в любой части мира. Была сделана попытка исправить ненормальное положение, установленное Статутом Лиги Наций, фактически способствовавшее созданию под видом региональных объединений военных союзов. Однако полностью это направление не было поддержано по различным причинам большинством делегаций, собравшихся в Сан-Франциско (США) в апреле 1945 г. для принятия и подписания Устава Организации, хотя в главном идея соподчиненности региональных соглашений с Уставом ООН была проведена в жизнь.

Характеризуя постановления гл. VIII и ст. 51 Устава ООН, можно сказать, что в них отразилось стремление учредителей Всемирной организации безопасности найти обоснования для возможности диалектического сочетания принципов, устанавливающих главную ответственность ООН за поддержание мира и безопасности в любом районе земного шара, и норм, дающих возможность для относительно самостоятельных действий участников региональных соглашений.

Из положений Устава ООН вытекают следующие требования к региональным соглашениям:

• соглашения регионального характера должны создаваться и действовать на основе и в соответствии с целеполагающими принципами учредительных документов Организации Объединенных Наций и конкретными постановлениями гл. VIII и ст. 51 Устава ООН;
• государства определенного района мира могут быть их субъектами;
• сфера действия соглашений строго ограничена.

При анализе Устава ООН к подобным выводам о требованиях, предъявляемых Всемирной организацией безопасности к региональным соглашениям, приходит большинство авторов, но необходимо отметить, что если ряд ученых настаивали на безусловном соответствии региональных соглашений всем трем вышеуказанным требованиям, то большинство западных авторов ставили во главу угла второе и третье условия, касающиеся определения круга членов и сферы деятельности соглашения (да и то со значительными «интерпретациями»), лишь отмечая первое требование.

Таким образом, слова «регион», «региональное соглашение» в международном праве наполняются юридическим смыслом, связаны с вопросами обеспечения международного мира и безопасности, с проблемами соотношения полномочий международного сообщества в лице ООН и региональными международными объединениями.

Важнейшими элементами указанных систем являются следующие региональные организации коллективной безопасности: на Американском континенте - Организация американских государств (ОАГ); на Африканском континенте - Африканский союз (АС, бывшая Организация африканского единства — ОАЕ); на Ближнем и Среднем Востоке — Лига арабских государств (ЛАГ); в Европе — ОБСЕ, СНГ; в Северной Атлантике — НАТО; в Евразии ныне действуют Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) - современные модели регионализма в сфере безопасности. Уставы указанных организаций содержат правовой механизм обеспечения безопасности на региональном уровне.

Для того чтобы исключить возможность подмены Совета Безопасности, Устав четко определяет положение региональных организаций безопасности по отношению к органу ООН, на который возлагается главная ответственность за поддержание международного мира. Совет Безопасности должен быть полностью информирован о действиях не только предпринятых, но и намечаемых в силу региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности (ст. 54). Кроме этого последствия деятельности региональных организаций не должны затрагивать интересы как государств, принадлежащих к другим регионам, так и мирового сообщества в целом.

Одной из важнейших задач региональных организаций является обеспечение мирного разрешения споров между их членами до передачи споров в Совет Безопасности, который в свою очередь должен поощрять такой метод разрешения споров.

Принудительные меры с применением вооруженной силы могут приниматься только для отражения уже совершенного нападения на одного из участников системы коллективной безопасности, т.е. в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

Создание современной системы общеевропейской безопасности связано с Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), состоявшимся в Хельсинки в 1975 г. В принятом на нем Заключительном акте содержится свод международно-правовых принципов, определены практические меры по обеспечению европейской безопасности. Положения Заключительного акта, касающиеся проблем безопасности, получили дальнейшее развитие в документах, принятых в ходе хельсинкского процесса.

Так, в документе, принятом в 1994 г. на Будапештской встрече СБСЕ на высшем уровне, преобразовавшей Совещание в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), отмечается, что целью преобразования явилось «увеличение вклада СБСЕ в безопасность, стабильность и сотрудничество региона СБСЕ, с тем чтобы оно играло центральную роль в развитии пространства общей безопасности, основанной на принципах хельсинкского Заключительного акта».

В ноябре 1999 г. в Стамбуле на саммите ОБСЕ была принята Хартия европейской безопасности. В ней подчеркивается, что уважение прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, разоружение, контроль над вооружениями и меры укрепления доверия и безопасности занимают центральное место в принятой ОБСЕ концепции всеобъемлющей безопасности; Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) должен оставаться краеугольным камнем европейской безопасности.

Закрепив положение о том, что в рамках ОБСЕ ни одно государство, ни группа государств или организация не могут быть наделены преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую-либо часть этого региона в качестве сферы своего влияния, создатели Хартии особо отметили первоочередную роль Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, его ключевое значение в обеспечении безопасности и стабильности в регионе ОБСЕ. В Хартии подтверждаются права и обязанности государств-членов по Уставу ООН, включая обязательство относительно неприменения силы или угрозы силой.

Целям создания правовой основы системы коллективной безопасности Содружества Независимых Государств (СНГ) служат Устав СНГ 1993 г., Договор о коллективной безопасности (ДКБ) 1992 г., а также ряд соглашений, принятых в его развитие.

Вопросам военно-политического сотрудничества и обеспечения коллективной безопасности посвящен третий раздел Устава СНГ. В нем, в частности, подчеркивается, что в случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства-члены незамедлительно прибегнут к использованию механизма взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы. Такими мерами могут быть миротворческие операции, а также использование в случае необходимости вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН. Решение о совместном использовании вооруженных сил принимается Советом глав государств Содружества или заинтересованными государствами - членами Содружества с учетом их национального законодательства (ст. 12).

Одним из важных направлений в рамках военно-политического сотрудничества стран Содружества, где были достигнуты ощутимые результаты, были операции по поддержанию мира.

Отношения, связанные с осуществлением таких операций, регламентируются Соглашением о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ от 20 марта 1992 г. (Соглашение 1992 г.) и тремя протоколами к нему, принятыми в Ташкенте 15 мая и 16 июля: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах — участниках СНГ.

НАТО занимает особое место среди региональных организаций коллективной безопасности, что связано как с целями и задачами, которые НАТО ставит ныне в вопросах обеспечения общей и региональной безопасности, так и с ее субъектным составом, а также с изменяющейся геополитической обстановкой в Европе, Азии, на Ближнем Востоке.

Если в 50-60-е годы XX в. НАТО опиралась на концепцию блокового военного противостояния, то с 90-х годов страны - члены этой организации концептуально переориентировались на обеспечение безопасности через сотрудничество, что подразумевает: переговоры вместо противостояния, отказ от устрашения, открытость вместо секретности и закрытости, предупреждение вместо пресечения и, наконец, опору на взаимодействие вместо силового диктата. На практике не все у стран - членов НАТО получается, но определенные позитивные сдвиги видны: НАТО опирается на идеи и принципы коллективной безопасности и коллективной обороны и исходит из необходимости обеспечивать индивидуальную безопасность (права человека) и распространять стабильность в регионе и мире.

Недостатком этих подходов является то, что разработчики этой концепции считают НАТО единственно верной моделью системы безопасности на основе сотрудничества, а западный образ жизни в странах - членах Организации — единственно достойным подражания и распространения. Отсюда и используемые методы обеспечения международной безопасности: попытки расширить круг членов НАТО за счет бывших республик СССР (Украина и Грузия) и создание системы ПРО в Европе без Российской Федерации, а также вмешательство во внутренние дела разных государств под предлогом защиты прав человека и обеспечения стабильности в европейском регионе, в районе Средиземноморья, на Ближнем Востоке.

Таким образом, НАТО, формально оставаясь региональной организацией по поддержанию международной безопасности и внося известный вклад в выработку и осуществление концепции обеспечения безопасности через сотрудничество, остается прежде всего военно-политическим блоком, обеспечивающим безопасность США и других стран - членов Организации.

О своей опоре на концепцию обеспечения международной безопасности через сотрудничество заявили также Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Согласно ст. 4 Договора о коллективной безопасности (ДКБ), в случае если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств — участников Договора.

В случае совершения акта агрессии против любого из государств- участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут ему поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

О мерах, принятых на основании ст. 4 Договора, государства-участники обязуются незамедлительно известить Совет Безопасности ООН. Документы, направленные на развитие военно-политического сотрудничества, зачастую носили декларативный характер вплоть до создания ОДКБ.

Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ подписаны 7 октября 2002 г. в Кишиневе. Устав во многом повторяет уже принятые в рамках ДКБ документы. В частности, целями ОДКБ называются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов, приоритет в достижении которых государства-члены отдают политическим средствам. Для достижения целей организации государства-члены принимают совместные меры к формированию в ее рамках эффективной системы коллективной безопасности, созданию коалиционных (региональных) группировок войск и органов управления ими, военной инфраструктуры, подготовке военных кадров и специалистов для вооруженных сил, обеспечению их необходимым вооружением и военной техникой. В Уставе закреплено обязательство сторон координировать и объединять свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств.

23 июня 2006 г. на сессии Совета коллективной безопасности (СКБ) в Минске была принята важная Декларация о дальнейшем совершенствовании и повышении эффективности деятельности Организации.

В Декларации подтверждается приверженность ранее принятым принципам и формулируются некоторые новые подходы к укреплению системы коллективной безопасности. В частности, в документе перечисляются следующие принципы:

• общность целей и задач в формировании системы коллективной безопасности в зоне ответственности ОДКБ:
• согласованность действий, ненанесение ущерба интересам коллективной безопасности;
• приоритетность союзнических обязательств государств - членов ОДКБ, уважение суверенитета, территориальной целостности и авторитета каждого из них;
• взаимное уважение и учет национальных интересов и позиций государств - членов ОДКБ в сфере внешней политики и безопасности;
• координация внешней политики, защита и обеспечение коллективных и национальных интересов государств — членов ОДКБ на международной арене.

Шанхайская организация сотрудничества как региональная организация обеспечения безопасности через сотрудничество стран-участниц прошла два этапа своего формирования.

Образованию ШОС предшествовала работа механизма «Шанхайской пятерки», возникшего в 1996 г. на основе соглашения о выработке и укреплении мер доверия в военной сфере в пограничных районах, подписанного в Шанхае между Китаем, Россией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном. Спустя год в Москве было подписано пятистороннее Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в приграничных районах, которое дополнило документ 1996 г., а также способствовало усилению взаимного доверия в вопросах безопасности.

3 июля 1998 г. была одобрена Алма-Атинская декларация, в которой отмечалось, что развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества стран-участниц является важным фактором стабильности и безопасности всей Азии. В августе 1999 г. главы государств подписали «Бишкекское коммюнике», в котором отмечается удовлетворенность результатами сотрудничества пяти стран за время после встречи в Шанхае в 1996 г., как положительные оцениваются практические шаги по укреплению региональной безопасности и сотрудничеству, и вновь заявили, что сотрудничество в рамках «Шанхайской пятерки» открытое и не направлено против других стран. На Душанбинском саммите 5 июля 2000 г. стороны провели обмен мнениями относительно обстановки в регионе, по международным вопросам, а также «достигли полного взаимопонимания относительно построения великого здания добрососедской дружбы и мирного сотрудничества в XXI веке». Деятельность «Шанхайской пятерки» подготовила и организационно-правовое оформление ШОС.

В июне 2001 г. в Шанхае Узбекистан присоединился к «Шанхайской пятерке» и были подписаны Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Иначе говоря, ШОС возникла из стремления государств решать вопросы безопасности и выработки мер доверия в приграничных регионах, а впоследствии ее деятельность распространилась на сферы политического, экономического и гуманитарного сотрудничества.

В 2002 г. в Санкт-Петербурге главы стран — участниц ШОС подписали три документа: Декларацию о создании ШОС, Хартию (Устав) и Соглашение о Региональной антитеррористической структуре (РАТС).

Хартия и Декларация основными принципами Организации назвали такие принципы международного права, как уважение независимости, суверенитета и территориальной целостности, невмешательство во внутренние дела, взаимное неприменение военной силы или угрозы применения силы: равноправие всех членов Организации. Они заявили также о неприсоединении к союзам, ненаправленности против других государств и организаций, открытости и готовности к проведению диалогов, обменов и сотрудничества в различных формах с другими государствами, соответствующими международными и региональными организациями.

Согласно основополагающим документам ШОС не направлена против других государств или многосторонних объединений и в Организации не предусматривается военной составляющей, что является довольно необычным для региональных организаций безопасности.

В политической сфере и сфере безопасности целями сотрудничества государств ШОС являются:

• развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе;
• взаимодействие в предотвращении международных конфликтов, их мирном урегулировании;
• совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех его проявлениях;
• координация усилий по вопросам разоружения и контроля над вооружениями и др.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с уставными документами ШОС и ее структуры не направлены против других государств и международных объединений и, главное, не предусмотрена военная составляющая сотрудничества. Более того, ШОС выступает за межгосударственные отношения нового типа: партнерство, а не союзничество.