Операции по поддержанию мира
Операции по поддержанию мира (далее - ОПМ) - одна из мер, выработанных практикой ООН и принимаемых во исполнение положений Устава ООН о поддержании или восстановлении международного мира и безопасности. Поддержание международного мира и безопасности есть главная цель ООН, сформулированная в ее Уставе. Достижение этой цели - задача Организации и всех ее органов. ОПМ - всего лишь одно из средств достижения главной цели ООН. Особенность именно этого средства в том, что содержание его не раскрывается ни в Уставе, где оно даже не упомянуто, ни в каком-либо ином юридически обязывающем акте.
Главой VII Устава ООН предусмотрено создание коалиционных сил, формируемых из воинских контингентов государств - членов ООН и применяемых по решению Совета Безопасности ООН и под его руководством при осуществлении принудительных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Для этой цели Устав ООН обязывает все члены Организации предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания. Такие коалиционные силы, как следует из Устава, не являются постоянными и формируются по требованию Совета Безопасности и на основании его решения о применении силы в конкретной ситуации.
Правовой основой для выделения национальных контингентов в распоряжение Совета Безопасности должны быть упомянутые соглашения, заключаемые между Советом, с одной стороны, и отдельными членами или группами членов ООН - с другой, подлежащие ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционными процедурами.
В том, что касается планирования применения коалиционных сил и их использования и командования ими. Совету Безопасности ООН должен оказывать содействие Военно-штабной комитет (ВШК), состоящий из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей.
На практике положения Устава ООН о порядке формирования и использования вооруженных сил под командованием ООН до настоящего времени не применялись, ни одного соглашения между Советом Безопасности и членами ООН о предоставлении воинских контингентов не было подписано, а ВШК не исполняет возложенных на него Уставом функций. Это произошло во многом из-за политико-идеологических противоречий периода холодной войны, а позднее — в силу финансовых и организационных проблем, с которыми столкнулась ООН. В этих условиях были выработаны способы формирования и использования воинских контингентов под флагом ООН, отличные от предусмотренных Уставом.
В своем изначальном смысле ОПМ предполагали ненасильственное применение воинских контингентов для сдерживания конфликта и содействия вето урегулировании, что отличает такие операции от принудительных действий, как они определены в Уставе ООН. Проведение ОПМ так называемого первого поколения осуществлялось группами военных наблюдателей.
Миссии военных наблюдателей состоят из невооруженных военнослужащих, как правило офицеров, выделяемых различными государствами в распоряжение ООН. Они создаются решением Совета Безопасности ООН для наблюдения за выполнением соглашений о перемирии или прекращении огня, за разъединением вооруженных сил враждующих сторон, их отводом из зон соприкосновения и т.п. путем выяснения фактов и представления докладов непосредственному командованию и Совету Безопасности ООН.
Военным наблюдателям местными властями или органами сторон конфликта должна обеспечиваться свобода передвижения, однако осуществление функций военных наблюдателей зависит от сотрудничества противостоящих сторон. На деле группам наблюдателей нередко отказывают в свободе передвижения местные власти; они становятся объектами нападения преступных групп, завладевающих их имуществом и средствами транспорта; их захватывают в заложники, нередки случаи их гибели.
Впервые в практике ООН военные наблюдатели были направлены на Ближний Восток в 1948 г. для действий в составе Органа по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине. В настоящее время военные наблюдатели не образуют самостоятельных миссий, как правило, они являются составной частью комплексной операции.
Первые воинские контингенты, привлекавшиеся к ОПМ, имели только легкое вооружение, которое они могли применять исключительно для самозащиты (так называемое второе поколение ОПМ). Перед ними ставилась задача разъединения сторон вооруженного конфликта для обеспечения соблюдения перемирия. Впервые такие контингенты, получившие наименование «Чрезвычайные вооруженные силы ООН», или ЧВС-1, были сформированы в 1956 г. и играли роль буфера между израильскими и египетскими войсками. Они развертывались с согласия сторон конфликта и после достижения соглашения о прекращении огня и осуществляли свою деятельность, руководствуясь принципами беспристрастности, нейтральности и невмешательства во внутренние дела противостоящих сил.
Позднее войска стали наделяться правом применения силы в случае вооруженного воспрепятствования исполнению ими своих обязанностей, соответственно менялось и их оснащение. В операциях ООН стали применяться тяжелая бронетехника (например, танки в составе Сил ООН по охране в бывшей Югославии) и ударные вертолеты (например, российская вертолетная группа в составе Миссии ООН в Сьерра-Леоне).
Современные ОПМ носят комплексный, многокомпонентный характер и включают решение не только военных, но и политических, гуманитарных, социальных и экономических задач. Наряду с военнослужащими в них участвуют гражданские лица - полицейские, наблюдатели за соблюдением прав человека и проведением выборов, специалисты по оказанию гуманитарной помощи, разминированию и т.п. Особенностью современных ОПМ стало то, что они учреждаются для содействия урегулированию не только межгосударственных, но, причем все чаше, и внутренних конфликтов. Некоторые миссии наделяются функциями временной администрации, правоохранительных органов и правосудия в переходный период. Расширяются и допустимые пределы применения силы военным компонентом ОПМ. Нередко полномочия, которыми наделяются миссии, основаны одновременно на гл. VI и VII Устава ООН, т.е. включают как дипломатические и иные ненасильственные методы урегулирования конфликта, так и принудительные меры с использованием силы. Из учреждаемых ныне операций едва ли можно выделить хотя бы одну, которую можно отнести к тому или иному «поколению». Даже сам термин «операции по поддержанию мира» в документах ООН все чаще соседствует с понятием «операции в пользу мира», которое, по мнению сторонников его употребления, лучше отражает комплексность и многокомпонентное современных миссий.
ОПМ учреждается решением Совета Безопасности ООН, которым определяется мандат операции, а силы и средства предоставляются государствами на добровольной основе. В практике ООН имели место случаи, когда вместо Совета Безопасности, неспособного принять необходимое решение, оно принималось Генеральной Ассамблеей. Так были учреждены ЧВС-1 в 1956 г. и ОНУК (Операция ООН в Конго) в 1960 г.
Общее руководство ОПМ осуществляет Генеральный секретарь ООН, политическое руководство на месте - специальный представитель Генерального секретаря, оперативное военное командование — командующий силами миссии.
Финансирование ОПМ осуществляется путем участия в расходах всех государств — членов ООН. Для каждой ОПМ устанавливается обычно собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов.
На международный персонал, участвующий в операциях, распространяется действие применимых положений Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г., а также соглашений о статусе операций (сил), подлежащих заключению между ООН и принимающей стороной. Специальная правовая защита предоставляется персоналу в соответствии с Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г. и Факультативным протоколом к ней от 8 декабря 2005 г. Персонал, участвующий в операции, обязан подчиняться правилам поведения и дисциплины, разработанным Секретариатом ООН; лица, нарушающие их, могут быть репатриированы с последующим запретом участвовать в операциях ООН. Специальный административный акт — бюллетень Генерального секретаря ООН «Соблюдение силами ООН норм международного гуманитарного права» от 6 августа 1999 г. - обязывает военнослужащих, участвующих в операциях, руководствоваться указанными нормами в тех случаях, когда мандат операции допускает применение вооруженной силы для самозащиты или обеспечения исполнения ее задач. Порядок применения оружия регулируется Правилами применения силы и Директивами о применении силы, которыми руководствуются соответственно военные и полицейские компоненты операции. Секретариат ООН заключает с правительствами государств-членов двусторонние соглашения, предусматривающие заблаговременное резервирование государствами национальных военных контингентов, полицейского и гражданского персонала, других ресурсов и поддержание их на условленном уровне готовности в качестве возможного вклада в операции.
Что касается принудительных действий с применением вооруженных сил, ни одна из операций, так или иначе санкционированных ООН (предоставление флага ООН силам, выступавшим на стороне Южной Кореи во время конфликта на Корейском полуострове, разрешение на применение силы многонациональной коалицией против Ирака после его вооруженного нападения на Кувейт, осуществление стабилизации и мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине многонациональными силами под контролем НАТО), не являлась операцией ООН, проводимой в строгом соответствии с ее Уставом.
На своей 19-й сессии Генеральная Ассамблея ООН учредила в качестве своего вспомогательного органа Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (Комитет 34-х), поручив ему всесторонне рассмотреть вопрос об ОПМ. Специальный комитет продолжает функционировать, время от времени представляя Генеральной Ассамблее доклады о проделанной работе по разработке согласованных руководящих принципов проведения операций. В свою очередь Совет Безопасности выработал ряд оперативных принципов, в соответствии с которыми должны осуществляться ОПМ. Это: «наличие ясной политической цели и точного мандата, подвергаемого регулярному обзору и изменению в той части, которая касается его характера и срока действия, только самим Советом; согласие правительства и, где это уместно, соответствующих сторон, кроме случаев, носящих исключительный характер; содействие политическому процессу или мирному разрешению спора; беспристрастность в осуществлении решений Совета Безопасности; готовность Совета Безопасности принимать соответствующие меры против сторон, не соблюдающих его решения; право Совета Безопасности санкционировать все необходимые средства осуществления силами ООН своего мандата и неотъемлемое право сил ООН принимать меры в целях самообороны» (док. ООН S/25869, 28 мая 1993 г.).
В составе Секретариата ООН образованы Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки, руководители которых занимают должности заместителя Генерального секретаря ООН.
Концептуальные и практические вопросы подготовки и проведения ОПМ разрабатывались и в более поздних документах ООН, в частности в Докладе Группы по операциям ООН в пользу мира (док. ООН A/55/305-S/2000/809. 21 августа 2000 г.), известной также как «Группа Брахими», и Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (док. ООН А/59/565, 2 декабря 2004 г.).
Следует различать ОПМ, учреждаемые Советом Безопасности ООН, с одной стороны, и санкционируемые им — с другой. Последние одобряются Советом, но проводятся под командованием иных организаций или государств. Так, в 2001 г. Совет Безопасности уполномочил международную коалицию осуществлять военное присутствие в Афганистане, одновременно учредив собственную политическую миссию по оказанию содействия переходному правительству. Ранее, в 1999 г., Совет санкционировал операцию по восстановлению безопасности в Восточном Тиморе, первоначально проводившуюся Австралией, позднее возглавившей международную коалицию, на смену которой пришла ОПМ, учрежденная и руководимая ООН.
С 1990-х годов все более активную роль в проведении ОПМ играют региональные организации, осуществляющие их во взаимодействии с ООН или самостоятельно. Параллельно и в сотрудничестве с ООН
ОПМ проводило Содружество независимых государств, а в настоящее время продолжают проводить Европейский союз, НАТО, Африканский союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств. Такие региональные организации, как Африканский союз, Европейский союз, Организация Договора о коллективной безопасности, Содружество Независимых Государств, имеют развитую нормативную основу для проведения ОПМ. Их уставными документами, договорами, прочими актами предусмотрены порядок подготовки и проведения ОПМ, полномочия главных органов в этой области, создание специальных органов для решения этих вопросов.
К наиболее актуальным прикладным правовым проблемам подготовки и проведения современных ОМП можно отнести проблемы статуса сил миссии, применения силы военным и полицейским компонентами, обеспечения безопасности персонала организации, проводящей ОПМ, и привлекаемого персонала, применения норм международного гуманитарного права, ответственности организации за действия своего персонала.