Политико-правовые аспекты коллективной безопасности универсального характера
К международно-правовым средствам обеспечения безопасности государства и мирового сообщества относится ряд мер, центральное место среди которых занимает система коллективной безопасности.
Основные цели создания системы коллективной безопасности — предотвращение войн и вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, поддержание или восстановление международного мира. В самом широком плане почти весь нормативный материал современного международного права призван способствовать достижению указанных целей. В более узком смысле решению задач обеспечения мира служат нормы права международной безопасности - отрасли международного права, основу которой составляют принципы неприменения силы и угрозы силой; разрешения международных споров исключительно мирными средствами; суверенного равенства государств; невмешательства во внутренние дела и др.
Как одна из организационно-правовых форм обеспечения международной безопасности, концепция коллективной безопасности является наиболее разработанной в теоретическом и практическом плане. Под коллективной безопасностью понимается такая система межгосударственного сотрудничества, при которой акт агрессии против одного из участников расценивается как агрессия против всего сообщества государств, учредивших соответствующую систему.
Для системы коллективной безопасности характерно организационное единство государств — участников системы, это или организация (ООН), или иное выражение единства: учреждение консультативных или координационных органов, обеспечение систематических встреч, совещаний.
Система коллективной безопасности может быть универсальной и региональной, т.е. системой коллективной безопасности определенного географического района.
Прежде чем идея коллективной безопасности получила свое международно-правовое закрепление в Уставе ООН, потребовался сложный и длительный процесс формирования в общественном правосознании представлений о средствах и методах обеспечения международной безопасности, военно-политическом и правовом содержании этого понятия, необходим был процесс осмысления проблем войны и мира, соотношения права и силы в международных отношениях, особенностей взаимосвязи международной и национальной безопасности.
Особое значение в решении проблем войны и мира имела состоявшаяся в 1899 г. 1-я Гаагская конференция мира. Это был форум, который изначально мыслился инициатору его проведения — правительству России — как международная конференция по ограничению гонки вооружений.
Гаагская конференция 1899 г. не достигла своей изначальной цели. Вместе с тем она явилась по существу первой попыткой решения вопроса о разоружении на базе многосторонней дипломатии. Впервые вопрос о разоружении увязывался с проблемой обеспечения мира.
В 1919 г. была учреждена Лига Наций - первая в истории межгосударственная организация по поддержанию мира. Создание Лиги Наций внесло существенные изменения в систему международных отношений. Впервые в истории была предпринята попытка заменить практику создания военно-политических союзов государств, основанных на балансе сил, системой коллективной безопасности.
Статут Лиги Наций, не только ограничивший право государств — членов Лиги прибегать к войне, но и предусмотревший применение санкций в отношении тех членов, которые вступили бы в войну в нарушение его постановлений, стал важным этапом формирования принципа неприменения силы, запрещения агрессивной войны.
Следующим шагом в этом направлении стало принятие в 1928 г. парижскою Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики. В ст. 1 Договора говорится, что его участники «осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются от таковой в своих взаимных отношениях в качестве орудия национальной политики».
В Уставе ООН принцип неприменения силы получил свое дальнейшее развитие. Согласно и. 4 ст. 2 Устава ООН все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях «от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций». В послевоенный период приведенное положение приобрело характер императивной нормы современного международного права и легло в основу правового механизма обеспечения международной безопасности универсального характера, закрепленного в Уставе ООН. Вместе с тем содержание п. 4 ст. 2 до сих пор остается, пожалуй, одним из самых спорных положений Устава ООН.
Сама ООН является универсальной организацией системы коллективной безопасности. Основной задачей ООН, согласно ее Уставу, является поддержание международного мира и безопасности, для чего она уполномочена «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (п. 1 ст. 1 Устава ООН). В Уставе предусмотрены как предупредительные, так и принудительные меры по отношению к государствам— нарушителям мира.
Функции поддержания международного мира и безопасности, согласно Уставу ООН, возложены в первую очередь на Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности ООН, полномочия которых в этой области четко разграничены. Генеральная Ассамблея вправе обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, в том числе рассматривать общие принципы сотрудничества в этой области и делать в их отношении рекомендации государствам и Совету до или после обсуждения (ст. 10).
На Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24). Он является единственным органом, который, основываясь на положениях главы VII Устава, вправе предпринимать меры принудительного характера: временные меры по пресечению нарушения мира, которые Совет Безопасности найдет необходимыми или желательными: прекращение огня, отвод войск и т.п. (ст. 40); меры, не связанные с применением вооруженных сил: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений (ст. 41); меры, связанные с использованием вооруженных сил подавления агрессора и восстановления международного мира и безопасности (ст. 42).
В соответствии со ст. 43 все члены ООН обязаны представлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями (в которых определяются, в частности, численность и род войск, их положение) необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода.
Соглашения в возможно кратчайший срок заключаются Советом Безопасности и членами Организации или между Советом Безопасности и группами членов Организации и подлежат ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционной процедурой.
В соответствии с Уставом ООН все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, Совет Безопасности решает, опираясь на помощь и советы Военно-штабного комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). При этом только Совет Безопасности «определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со ст. 41 или 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности» (ст. 39). Все государства обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их (ст. 25).
К сожалению, в послевоенный период в условиях холодной войны положения ст. 42, 43,47 Устава в полной мере реализовать на практике не удалось. Распад СССР в начале 1990-х годов и связанное с этим известное изменение соотношения сил на международной арене также не привели к их реанимации. Тогда же проявилась тенденция дальнейшего отхода руководства США и их союзников по НАТО от модели коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе ООН, и тех новых параметров миротворческой деятельности ООН, которые были определены в ее официальном документе «Повестка дня для мира», одобренном Советом Безопасности 31 января 1992 г.
Отметим вместе с тем, что ст. 41 применялась Советом Безопасности ООН для введения санкций в отношении Родезии в 1966, 1968, 1970 гг., ЮАР — в 1977 г., Ирака — в 1990 г., Югославии — в 1991 — 1996 гг., Ливии - в 1992-1996 гг., Сомали - в 1992 г., Руанды - в 1994 г. и др.
На основании ст. 42 Совет Безопасности принимал решения о применении силы, в частности в 1950 г., когда КНДР напала на Южную Корею, в 1990 г., когда Ирак совершил нападение на Кувейт.
В ООН был принят ряд резолюций и деклараций, направленных на укрепление правовых основ и повышение эффективности механизма ООН по поддержанию мира. Среди них следует отметить Декларацию об укреплении международной безопасности 1970 г., Определение агрессии, принятое резолюцией Генеральной Ассамблеи 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 г., Декларацию о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в этой области 1988 г., резолюцию Генеральной Ассамблеи 44/21 от 15 ноября 1989 г. об укреплении международного мира, безопасности и международного сотрудничества во всех его аспектах в соответствии с Уставом ООН, Декларацию о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности 1994 г. и др.
В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, 1970 г. впервые было дано развернутое толкование основных элементов принципа неприменения силы. В ней, в частности, отмечается, что: а) применение силы противоречит не только Уставу ООН, но и международному праву; б) запрещение применения силы не распространяется на правомерное использование силы в соответствии с Уставом ООН (действия ООН, самооборона, национально-освободительные войны); в) агрессивная война является преступлением против мира и влечет за собой международную ответственность; г) случаи косвенного применения силы (иррегулярными формированиями) в той же мере противоречат Уставу ООН, как и прямое применение силы (регулярными вооруженными силами); д) военная оккупация или приобретение территории другого государства в результате применения силы или угрозы силой в нарушение Устава противоречат принципу неприменения силы: е) репрессалии, связанные с применением вооруженной силы, рассматриваются как несовместимые с Уставом ООН.
Значительный вклад в развитие и конкретизацию принципа неприменения силы внесло принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г. резолюции «Определение агрессии», явившееся результатом более чем 40-летнего периода не прекращавшихся усилий отечественной дипломатии по разработке понятия этого наиболее опасного международного преступления.
Согласно Определению агрессией является «применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН» (ст. 1).
В ст. 3 Определения перечислены действия, которые могут быть квалифицированы Советом Безопасности как агрессия, среди них: вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы против территории другого государства или части ее; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства; блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства и др.
Приведенный в ст. 3 перечень актов не является исчерпывающим. Совет Безопасности может определить, что другие акты представляют собой агрессию согласно положениям Устава.
Одним из наиболее важных критериев для определения агрессора является принцип первенства, согласно которому «применение вооруженной силы государством первым в нарушение Устава является prima facie свидетельством акта агрессии» (ст. 2). Вместе с тем на основании этой же статьи Определения «Совет Безопасности может в соответствии с Уставом сделать вывод, что определение о том, что акт агрессии был совершен, не будет оправданным в свете других соответствующих обстоятельств, включая тот факт, что соответствующие акты или их последствия не носят достаточно серьезного характера».
Критерий серьезности характера актов незаконного применения вооруженной силы позволяет Совету Безопасности провести грань между актом агрессии и таким применением вооруженной силы, которое ввиду его ограниченного или случайного характера не может быть расценено как угроза миру или нарушение мира.
Содержание ст. 2 свидетельствует, что Совет Безопасности при анализе конкретной ситуации, кроме принципа первенства, должен учитывать критерий агрессивного намерения конфликтующих сторон. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 5 Определения «никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного, не могут служить оправданием агрессии».
Определение квалифицирует агрессию как преступление против международного мира, влекущее международную ответственность. Оно устанавливает, что никакое территориальное приобретение или особая выгода, полученные в результате агрессии, не являются и не могут быть признаны законными.
Как известно. Определение агрессии, представляющее собой авторитетное толкование и конкретизацию ряда положений Устава ООН, было принято на основе консенсуса. Учитывая это, а также то, что на протяжении почти 30-летнего периода существования этого документа ни одно государство не подвергло сомнению его значимость, содержащиеся в нем положения, в частности ст. 3, могут рассматриваться в качестве обычно-правовых норм, имеющих обязательную юридическую силу как для государств, так и для Совета Безопасности.
Вместе с тем Международный уголовный суд, как известно, отложил осуществление юрисдикции в отношении преступления агрессии до принятия положения, содержащего определение этого преступления. В июне 2010 г. конференция государств — участников Римского статута консенсусом приняла резолюцию «Преступление агрессии», которая начала процедуру включения в Римский статут Международного уголовного суда ст. 8-bis, определяющую данное преступление. Заметим, что основу положения указанной статьи составляет Определение агрессии 1974 г.
Несмотря на существование целого ряда документов, раскрывающих и уточняющих содержание принципа неприменения силы, сформулированного в п. 4 ст. 2 Устава ООН, споры по поводу толкования этого принципа не стихают. О сохраняющихся различиях в представлениях о правомерном применении силы свидетельствует, в частности, практика использования силы государствами — членами НАТО в Югославии, Ираке, в Ливии во время событий 2010-2011 гг., получивших название «Арабская весна». При этом основные усилия направлены на выработку аргументации, которая позволила бы оправдать использование силы в обход Совета Безопасности. Например, Устав ООН толкуется в пользу использования силы без соответствующего решения Совета Безопасности на основании так называемого подразумеваемого права в том случае, когда Совет не в состоянии решать стоящие перед ним задачи.
С толкованием принципа неприменения силы в конечном итоге связано использование последней в целях восстановления демократии, защиты собственных граждан, осуществления гуманитарной интервенции и т.п.
Спорным является вопрос о концепции превентивной самообороны, которой на протяжении многих лет придерживаются США. Трудности возникают при определении правомерности подобных действий и установлении момента возникновения права на самооборону. Вопрос, на который до сих пор нет ответа, заключается в том, следует ли государству ждать пока на него совершится вооруженное нападение, и только после этого воспользоваться правом на самооборону, как об этом говорится в ст. 51 Устава ООН, или не будет нарушением международного права со стороны этого государства упреждающее применение вооруженной силы. Другими словами, отвечают ли в полной мере современным военно-техническим реалиям положения ст. 51, сформулированные более 60 лет назад.
На функционирование системы коллективной безопасности оказывает влияние то, что в последние десятилетия произошли изменения в ряду субъектов вооруженной борьбы и объектов применения вооруженной силы. Большинство современных вооруженных конфликтов происходит внутри государств, а не между ними. Использование террористических средств и методов ведения боевых действий на международной арене затрудняет задачу определения сторон, вовлеченных в эти действия, и крайне усложняет проблему установления их международно-правового статуса.
Существование ядерного оружия и возникновение с ним угрозы уничтожения самой жизни на Земле поставило человечество перед новым пониманием безопасности, потребовав критического переосмысления всего комплекса вопросов войны и мира. В современных условиях под национальной безопасностью уже недостаточно понимать лишь физическую и морально-политическую способность государства защитить себя от внешних источников угрозы своему существованию, поскольку обеспечение национальной безопасности оказалось в диалектической взаимосвязи с международной безопасностью, с поддержанием и упрочением всеобщего мира. Объективный научный анализ характера и особенностей современных средств и методов ведения военных действий свидетельствует о невозможности обеспечить национальную безопасность только военно-техническими средствами, созданием мощной обороны.
Устав ООН, возложив на членов мирового сообщества обязанность «обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах», закрепил так называемый принцип централизованного использования вооруженных сил. Лишь в качестве исключения из него предусмотрено право государств на индивидуальную и коллективную самооборону (ст. 51). Однако в политической действительности послевоенного периода как раз исключение из уставного принципа и стало правилом, асам принцип — исключением. Именно право на коллективную самооборону послужило основанием для создания противостоявших друг другу военно-политических союзов — НАТО и Организации Варшавского Договора (ОВД), что нанесло ущерб универсальной системе безопасности, правовые параметры которой были закреплены в Уставе ООН.
Новое видение системы коллективной безопасности в XXI в. изложено в докладе, подготовленном в конце 2004 г. Группой высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной Генеральным секретарем ООН.
В нем определены следующие шесть блоков угроз международному миру и безопасности, которыми необходимо заниматься сейчас и в предстоящие десятилетия: войны между государствами; насилие внутри государств, включая гражданские войны, массовые нарушения прав человека и геноцид; нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация; ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие; терроризм; транснациональная организованная преступность.
В докладе содержатся четкое объяснение и подтверждение права на самооборону; руководящие принципы в отношении применения силы, которые должны помочь Совету Безопасности в случае необходимости действовать более решительно и своевременно; единое мнение относительно определения терроризма; предложения, направленные на предотвращение лавинообразного ядерного распространения и на повышение уровня биологической безопасности. В нем также содержится ряд практических предложений по обновлению органов ООН и повышению эффективности этой организации в решении стоящих перед ней задач.