Мирные средства разрешения международных споров
Государства — члены ООН приняли на себя обязательство «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (пункт 1 статьи 1 Устава ООН).
Механизм реализации принципа мирного разрешения международных споров существует в виде системы международно-правовых средств такого урегулирования. Согласно статье 33 Устава ООН государства, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стремиться разрешить спор путем «переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору». В приведенной статье названы почти все известные на сегодняшний день средства мирного разрешения споров. Не упомянуты лишь «добрые услуги». Некоторые мирные средства, получившие свое договорно-правовое оформление еще в конце XIX - начале XX в., названы в ст. 33 иначе. Так, под обследованием Устав ООН имеет в виду следственные комиссии и следственную процедуру, а под примирением - согласительные комиссии.
Переговоры. Это наиболее доступное, гибкое и эффективное средство мирного разрешения споров, играющее ведущую роль среди других мирных средств. Такая их роль обусловлена тем, что конкретные цели, состав участников, уровень представительства на переговорах, их организационные формы и прочие процедурные вопросы согласовываются самими спорящими сторонами в соответствии с основными принципами и нормами современного международного права; переговоры должны вестись на равноправной основе, исключающей нарушение суверенной воли заинтересованных сторон. Независимо от предмета переговоров они должны начинаться и протекать без каких-либо предварительных ультимативных условий, принуждения, диктата и угроз.
Позитивный исход переговоров может выразиться либо в непосредственном разрешении спора по существу, либо в достижении договоренности о применении иного мирного средства решения спора. Однако если переговоры не привели к определенному соглашению, стороны обязаны продолжить поиск взаимоприемлемого урегулирования разногласий.
Консультации сторон. Как средство мирного урегулирования споров консультации стали применяться после Второй мировой войны, получив международно-правовое закрепление в большом числе двусторонних и многосторонних соглашений. Консультирующиеся стороны могут заранее устанавливать периодичность встреч, создавать консультативные комиссии. Указанные особенности консультаций способствуют поиску компромиссных решений спорящими сторонами, непрерывности контактов между ними, а также реализации достигнутых договоренностей в целях предупреждения возникновения новых споров и кризисных ситуаций. Процедура обязательных консультаций на основе добровольного согласия сторон позволяет использовать двойную функцию консультации: в качестве самостоятельного средства разрешения споров и для предотвращения, профилактики возможных споров и конфликтов, а также в зависимости от обстоятельств как средство достижения спорящими сторонами договоренности о применении других средств урегулирования. Можно считать, что консультации являются разновидностью переговоров.
Консультации могут носить факультативный или обязательный характер. Ряд многосторонних соглашений содержат положения, обязывающие стороны обращаться к консультациям по вопросам цели или в связи с реализацией этих соглашений. Такие положения содержатся, например, в ст. V Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и их уничтожении 1972 г. и в Конвенции 1993 г., предусматривающей аналогичные меры в отношении химического оружия.
Обследование. Это средство мирного урегулирования, к которому прибегают в случаях, когда спорящие стороны расходятся в оценке фактических обстоятельств, вызвавших спор. Для осуществления процедуры обследования стороны создают на паритетных началах международную следственную комиссию, иногда во главе с представителем третьего государства или международной организации. Следственная комиссия должна учреждаться на основании специального соглашения между спорящими сторонами. В соглашении определяются подлежащие расследованию факты, порядок и срок образования комиссии, объем полномочий ее членов, а также место пребывания комиссии, ее право перемещаться, срок, в который спорящая сторона должна будет представить свое изложение фактов, и т.д. Результаты работы комиссии фиксируются в докладе, который должен ограничиваться лишь установлением фактов. За сторонами сохраняется полная свобода воспользоваться выводами следственной комиссии по своему усмотрению.
Учреждение Международной комиссии по установлению фактов предусмотрено, в частности, Дополнительным протоколом I к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. (ст. 90). Цель Комиссии — расследовать любые факты, представляющие собой серьезное нарушение Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительного протокола I, а также содействовать путем оказания добрых услуг восстановлению уважительного отношения к ним.
Придавая большое значение действиям по установлению фактов. Генеральная Ассамблея в 1991 г. приняла Декларацию об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация исходит из того, что при исполнении своих функций, связанных с поддержанием международного мира и безопасности. Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее необходимо иметь подробную информацию в отношении любого спора или ситуации.
Декларация определяет порядок создания миссий по установлению фактов. Решения о направлении таких миссий могут принимать Совет или Ассамблея. Для направления таких миссий на территорию любого государства необходимо предварительное согласие этого государства. Декларация рекомендует для организации и проведения миссий пользоваться прежде всего услугами Генерального секретаря ООН, который должен составлять и обновлять списки экспертов, привлекаемых к работе в миссиях. Однако допустимо использовать и какой-либо специальный вспомогательный орган Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи.
Примирение (согласительная процедура). Как средство мирного урегулирования споров примирение, в отличие от обследования, включает не только выяснение фактических обстоятельств, но и разработку конкретных рекомендаций для сторон. При применении согласительной процедуры стороны, как и в случае с обследованием, образуют на паритетных началах международную примирительную комиссию, которая и вырабатывает свои рекомендации.
Выводы согласительной комиссии носят факультативный характер и не являются юридически обязательными для сторон, участвующих в споре. Наиболее подробно порядок создания и функционирования согласительной комиссии изложен в Общем акте о мирном разрешении между народных споров 1928 г., пересмотренном Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 г.
Акт предусматривает возможность рассмотрения споров как в постоянных, так и во временных согласительных комиссиях, создаваемых спорящими сторонами. СССР активно использовал согласительные комиссии для разрешения пограничных инцидентов.
Различные варианты согласительной (примирительной) процедуры предусмотрены в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В 1995 г. в рамках ООН были разработаны Типовые правила по примирению споров между государствами (резолюция Генеральной Ассамблеи 50/50 от 11 декабря 1995 г.). Эти Правила могут использоваться в тех случаях, когда государства в письменной форме договорились об их применении. При этом на любой стадии примирительного процесса стороны могут просить Генерального секретаря ООН оказать им помощь в реализации процедуры примирения. Результаты работы созданной на основании Правил комиссии по примирению носят рекомендательный характер.
Добрые услуги. Это действия не участвующей в споре стороны (государства, международной организации, известного общественного или политического деятеля), направленные на установление контактов между спорящими сторонами. Добрые услуги могут оказываться как в ответ на соответствующую просьбу одной или обеих спорящих сторон, так и по инициативе третьей стороны.
Предложение добрых услуг не должно рассматриваться в качестве недружественного акта по отношению к спорящим сторонам. Оказывающий добрые услуги в самих переговорах по разрешению спора непосредственного участия не принимает. Добрые услуги нередко перерастают в посредничество.
Посредничество. Оно предполагает непосредственное участие третьей стороны в мирном разрешении спора. Участвуя в переговорах спорящих сторон, посредник призван всемерно содействовать выработке приемлемого для этих сторон решения спора, вправе предлагать свои варианты такого разрешения, хотя предложения посредника не носят для спорящих сторон обязательного характера.
Добрые услуги СССР, перешедшие затем в посредничество, сыграли позитивную роль в урегулировании индо-пакистанского конфликта и привели к принятию конфликтующими сторонами Ташкентской декларации от 10 января 1966 г.
Со стороны ООН осуществлением функций добрых услуг и посредника, как правило, занимаются Генеральный секретарь ООН или его специальные представители, действующие на основании резолюций Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи ООН.
Регламентация порядка осуществления посредничества содержится в Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг.
В современных условиях практику применения вышеприведенных средств разрешения международных споров следует развивать и активно использовать в целях предотвращения и улаживания внутригосударственных конфликтов.
Международный арбитраж. Использование международного арбитража для разрешения споров между государствами берет начало в глубокой древности. Известны многие случаи арбитражного разрешения споров, один из которых относится к истории Древней Греции. В 445 г. до н.э. в договоре о союзе между Спартой и Афинами стороны обязались не прибегать к войне, если другая сторона хочет передать спор в арбитраж. В 432 г. Спарта обвинила Афины в нарушении этого договора. Когда Афины предложили, чтобы в соответствии с договором спор был передан в арбитраж, Спарта отклонила это предложение и вторглась в Афины. После того как Спарта была разгромлена, утверждалось, что это произошло из-за нарушения ею торжественной клятвы, за что она была наказана богами. После 10 лет войны, в 421 г. до н.э., между сторонами был заключен так называемый Никиев мир, в кагором было упомянуто взаимное обязательство не прибегать к войне и передавать все будущие споры в арбитражный суд. Но история повторилась, когда несколькими годами позже на этот раз Спарта потребовала арбитражного разбирательства, ссылаясь на нарушение договора 421 года до н.э., а Афины отказались от этого. Спарта начала боевые действия, в результате которых Афины были разгромлены. Так как последние отказались от арбитража, боги, считали древние, больше не были на их стороне.
Современная история арбитражного рассмотрения споров началась с образования на основе англо-американского Договора о дружбе, торговле и мореплавании 1794 г. («договор Джея») трех смешанных комиссий. В XIX в. было образовано уже более 200 арбитражных судов.
В 1872 г. арбитражный суд, занимавшийся рассмотрением алабамского спора между США и Великобританией, своим решением обязал английское правительство возместить США ущерб в сумме 15,5 млн долл., связанный с продажей англичанами южанам военных кораблей, уничтоживших в период Гражданской войны в Америке (1861-1865 гг.) несколько десятков американских судов. Это решение имело важное значение для определения юрисдикции арбитражных судов.
Международный арбитраж представляет собой добровольно выраженное согласие спорящих передать свой спор на рассмотрение третьей стороны (третейское разбирательство), решение которой будет обязательным для сторон в споре. Обязательность применения и исполнения решения есть то главное, что отличает арбитражную процедуру от приведенных выше средств мирного урегулирования споров.
Существует два вида арбитражных органов: постоянный арбитраж и временный (арбитраж ad hoc). В отличие от постоянного арбитраж ad hoc создается соглашением сторон, именуемым компромисс, или третейская запись, для рассмотрения данного конкретного спора. Указанное соглашение содержит описание предмета спора, состав суда, его компетенцию, принципы и процедуру арбитражного разбирательства, а также положение о признании сторонами в споре обязательности арбитражного решения.
Важную роль в развитии института арбитража сыграли Гаагские конвенции о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 гг. В соответствии с первой из них в 1901 г. была учреждена Постоянная палата третейского суда (ППТС) в Гааге с целью «облегчить возможность обращаться без замедления к третейскому суду в случае международных споров, которые не могли быть улажены дипломатическим путем» (ст. 41), которая формально существует до сих пор. Однако постоянно функционируют только Административный совет и бюро канцелярии Палаты во главе с генеральным секретарем. Каждое из участвующих в конвенциях государств (их в настоящее время около 80) назначает четырех компетентных лиц из числа своих граждан в качестве членов Палаты (арбитров). Россия — член Палаты, и четыре ее юриста-международника образуют национальную группу Палаты. Из общего списка членов Палаты стороны и выбирают арбитров. За время своего существования Палата рассмотрела около 30 межгосударственных споров.
В первой половине 1990-х годов Палата приняла ряд ныне действующих документов, определяющих факультативные правила рассмотрения споров. Среди них можно выделить: Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между двумя государствами; Факультативные правила арбитражного разрешения споров между двумя сторонами, из которых только одна сторона является государством; Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и государствами; Факультативные правила примирения и др.
Арбитражной практике известны два вида юрисдикции постоянных арбитражей: факультативная и обязательная. В первом случае для передачи спора в арбитражный орган необходимо обоюдное согласие всех сторон, во втором - достаточно требования одной из сторон.
В договорной практике СССР были случаи признания обязательной юрисдикции международного арбитража. Так, Советский Союз являлся участником таких конвенций и договоров, содержащих арбитражную оговорку, как Конвенция о Всемирной метеорологической организации 1947 г., Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г.. Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии 1955 г.. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Из международных актов недавнего времени, в которых закреплен принцип обязательного применения арбитража, можно упомянуть Конвенцию о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 г.. Конвенцию против транснациональной преступности 2000 г., Конвенцию ООН против коррупции 2003 г. и др.
Можно выделить три основных способа передачи дела на международное арбитражное разбирательство:
- специальное соглашение (компромисс), передающее существующий спор в арбитраж;
- специальное положение (арбитражная оговорка) в различных договорах, предусматривающее передачу в арбитраж споров, которые могут возникнуть из толкования или применения договора;
- общие арбитражные договоры, предусматривающие передачу в арбитражное разбирательство любых споров, которые могут возникнуть между сторонами (обязательный арбитраж). Стороны нередко оговаривают, что арбитражу не подлежат споры, затрагивающие жизненные интересы, независимость или честь сторон.
Судебное разбирательство. В основе своей судебное разбирательство сходно с третейским. К наиболее существенным факторам, обусловливающим сходство между судом и арбитражем, следует отнести окончательность выносимого решения и его юридически обязательный характер для сторон в споре. Различие между арбитражем и международным судом заключается главным образом в порядке их образования и касается преимущественно способа формирования численного и персонального состава, функционирования и т.д.
Первым постоянным международным судом стала Постоянная палата международного правосудия. Статут которой был принят с образованием Лиги Наций в 1920 г. Палата прекратила свое существование в 1946 г. В настоящее время основным судебным органом международного сообщества является Международный суд ООН. Суд осуществляет свою деятельность на основании Статута Международного суда (Статут — неотъемлемая составная часть Устава ООН), а также Регламента Суда, принятого в 1946 г. и пересмотренного в 1978 г.
Международный Суд состоит из 15 судей, избираемых сроком на девять лет Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. Состав судей должен обеспечивать представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира.
Сторонами по делам, разбираемым Судом, могут быть только государства. К ведению Суда относятся все дела, которые будут переданы ему сторонами, а также все вопросы, предусмотренные Уставом ООН или действующими договорами. При этом юрисдикция Суда носит факультативный характер, означающий, что спор может быть рассмотрен в Суде только с согласия всех спорящих сторон.
Вместе с тем участвующие в Статуте государства могут в любое время, сделав соответствующее заявление, признать юрисдикцию Суда обязательной по всем правовым спорам, указанным в п. 2 ст. 36 Статута: толкование договора; любой вопрос международного права; наличие факта, который, если он будет установлен, представит собой нарушение международного обязательства; характер и размеры возмещения, причитающегося за нарушение международного обязательства.
Для образования судебного присутствия достаточен кворум девять судей. Однако, как правило, Суд заседает в полном составе. Вместе с тем Суд может по мере надобности создавать камеры в составе трех и более судей для разбора отдельных дел (ст. 26 Статута). Такая камера, например, была создана в 1982-1984 гг. в связи со спором между США и Канадой о разграничении морских пространств в заливе Мэн. Кроме того, в целях ускорения разрешения дел Суд ежегодно образует камеру в составе пяти судей, которая по просьбе сторон может рассматривать и разрешать дела в порядке упрощенного судопроизводства (ст. 29 Статута).
Дела в Суде возбуждаются двумя способами: нотификацией специального соглашения, заключенного между сторонами в споре, либо подачей секретарю Суда одностороннего письменного заявления. В том и в другом случае должны быть указаны стороны в споре и его предмет (п. 1 ст. 40 Статута).
Суд вправе указать, какие меры, по его мнению, должны быть приняты для обеспечения прав каждой из сторон. Сообщение о таких мерах немедленно доводится до сведения Совета Безопасности ООН. Так, получив 9 апреля 1984 г. жалобу Никарагуа против США, Суд 10 мая 1984 г. вынес решение о временных мерах, согласно которому США должны были немедленно прекратить минирование никарагуанских вод и иные посягательства на территориальную целостность или политическую независимость Никарагуа с помощью любых военных или полувоенных действий.
Судопроизводство делится на письменную и устную стадии. Суд устанавливает сроки представления сторонами меморандумов, контрмеморандумов, ответов на них, а также подтверждающих их документов. Устное судопроизводство заключается в прослушивании Судом свидетелей, экспертов, представителей и адвокатов сторон. Слушание дела производится публично, если по решению Суда или по требованию сторон не определен иной порядок. По завершении слушания дела Суд удаляется в совещательную комнату для обсуждения решения. Совещания судей происходят в закрытом заседании и носят конфиденциальный характер. Решения принимаются большинством голосов присутствующих судей. В случае разделения голосов поровну голос председателя считается решающим.
Каждый судья имеет право представить в письменном виде особое мнение (мотивированное несогласие с решением), индивидуальное мнение (несогласие с мотивами) или декларацию (краткая констатация несогласия).
Решение оглашается в открытом заседании Суда и имеет обязательную силу только для участвующих в деле сторон и лишь по данному делу. Решение Суда окончательное и может быть обжаловано лишь на основании вновь открывшихся обстоятельств, которые по своему характеру могут оказать решающее влияние на исход дела и которые при вынесении решения не были известны ни Суду, ни стороне, просящей о пересмотре. Никакие просьбы о пересмотре не могут быть заявлены по истечении 10 лет после вынесения решения.
Согласно упоминавшейся ранее ст. 38 Статута Суд разрешает споры на основании международного права, применяя: международные конвенции, определенно признанные спорящими государствами; международный обычай: общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. Суд также может учесть судебные решения и доктрины в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм. Но Суд может, если стороны с этим согласны, решать дела, исходя из справедливости (ex aequo et bono).
В случае если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенного на нее решением Суда, другая сторона вправе обратиться в Совет Безопасности ООН, который может сделать рекомендации или решить, какие меры принять для приведения решения в исполнение (п. 2 ст. 94 Устава ООН).
За время своего существования Международный суд рассмотрел 90 спорных дел, касающихся толкования и применения международных договоров, суверенитета над определенными территориями, делимитации морских пространств и континентального шельфа и др. Довольно широкую известность приобрело его решение от 27 июня 1986 г. по иску Никарагуа против США, в котором Суд признал незаконными военные и полувоенные действия США и обязал их возместить Никарагуа причиненный ущерб.
Международный суд правомочен также давать консультативные заключения по любому юридическому вопросу по запросам Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН. Другие органы ООН и специализированные учреждения могут запрашивать консультативные заключения по юридическим вопросам с разрешения Генеральной Ассамблеи. Такое разрешение дано более 20 органам и организациям на постоянной основе. При этом запросы не должны выходить за пределы их компетенции. Например, в 1996 г. Международный суд отказался дать консультативное заключение по запросу Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) относительно правомерности применения государством ядерного оружия во время вооруженного конфликта, указав, что этот вопрос не входит в компетенцию ВОЗ.
Консультативное заключение представляет собой мнение международных судей по тому или иному юридическому вопросу и. как правило, носит рекомендательный характер. Однако сторона, обратившаяся с запросом, может признать для себя обязательным консультативное заключение Международного суда. Начиная с 1946 г. Международный суд вынес 25 консультативных заключений.
Большой резонанс вызвало консультативное заключение Международного суда от 8 июля 1996 г. по запросу Генеральной Ассамблеи ООН о законности угрозы ядерным оружием или его применения. В нем Международный суд, в частности, постановил единогласно, что ни в международном обычном, ни в международном договорном праве нет какого-либо конкретного соглашения относительно угрозы или применения ядерного оружия. Суд также единогласно постановит, что угроза силой или применение силы с использованием ядерного оружия, которые противоречат положениям пункту 4 статьи 2 и статьи 51 Устава ООН, являются противоправными.
Существование Международного суда ООН не исключает возможности создания специальных международных судов на основе других соглашений как универсального, так и регионального характера. В связи с этим можно назвать Международный трибунат по морскому праву, Европейский суд по правам человека, Американский суд по правам человека. Суд ЕС, Суд Восточно-Африканского сообщества и др.
Международный трибунал по морскому праву создан в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. в качестве органа, призванного решать споры, возникающие в связи с деятельностью государств на море. Согласно ст. 2 Статута (Приложение VI к Конвенции ООН 1982 г.) Международный трибунал состоит из 21 судьи, которые избираются на девять лет и могут быть переизбраны на новый срок. При этом состав Трибунала должен обеспечить представительство основных правовых систем и справедливое географическое распределение (ст. 3 Статута).
Каждое государство - участник Конвенции ООН может выдвинуть не более двух кандидатов. Выборы проводятся на совещании государств-участников при кворуме в две трети голосов. При первых выборах в состав Трибунала был избран российский юрист А.Л. Колодкин.
Трибунал призван разрешать споры между государствами-участниками Конвенции ООН 1982 г., касающиеся толкования или применения этой Конвенции. Кроме того, он вправе рассматривать споры, возникающие по поводу толкования или применения любых других международных соглашений в области морского права, если такие соглашения предусматривают компетенцию Трибунала.
Трибунал (и в этом состоит его особенность) компетентен рассматривать споры не только между государствами, но и между государствами и Органом по морскому дну (т.е. международной Организацией), а также между физическими и юридическими лицами. Однако это касается только споров, связанных с режимом и использованием глубоководного морского дна.
Трибунал может работать в полном составе или при кворуме в 11 судей, а также образовывать специальные камеры, состоящие из трех или более избираемых членов, для рассмотрения конкретных категорий споров. Ежегодно Трибунал образует камеру из пяти судей в целях ускоренного решения дел в порядке упрощенного судопроизводства. Как и в Международном суде ООН, споры передаются на рассмотрение Трибунала либо на основании специального соглашения между сторонами в споре, либо на основании письменного заявления одной из сторон при условии, что обе стороны признали обязательную юрисдикцию Трибунала.
При рассмотрении дел Трибунал применяет Конвенцию ООН 1982 г. и другие нормы международного права, не являющиеся несовместимыми с Конвенцией, а также может разрешать дело ex aequo et bono, если стороны с этим согласны (ст. 293 Конвенции).
Решение Трибунала является окончательным и выполняется всеми сторонами в споре, при этом оно имеет обязательную силу только для сторон в споре и только по данному делу (ст. 33 Статута).