Юридическая природа европейских сообществ и Европейского союза
В течение четырех десятилетий европейское строительство заключалось в развитии трех европейских сообществ. Несмотря на то что каждое из них обладало собственной правосубъектностью и особенностями функционирования, они составляли единое целое благодаря объединению их институтов, единому членству и идентичным (схожим) институциональным и бюджетным положениям.
Маастрихтский договор 1992 г. нарушил былую четкость и ясность европейского строительства созданием Европейского союза, гибридного объединения, который стал включать три опоры. С одной стороны, — европейские сообщества, которые однозначно развивались в рамках наднациональной концепции европейской интеграции. С другой стороны, появились сферы сотрудничества - Общая внешняя политика и политика безопасности и Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, которые носили межгосударственный, межправительственный характер.
Четкую юридическую квалификацию прежнего, «долиссабонского», Евросоюза было произвести трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительственное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялась в рамках конфедеративных методов.
Основу Союза представляли сообщества. Две формы сотрудничества (ОВПБ и СПСО) их дополняли, что было переходным, временным состоянием в ожидании вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский союз до вступления в силу Договора включал сообщества, не поглощая и не замещая их, поскольку сообщества и Союз основывались на различных договорах и пользовались автономными юридическими режимами.
Существовавшая до Европейского союза институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза 1992 г. В результате меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, норой воспринимались как мероприятия Союза, и наоборот.
Лиссабонский договор 2007 г. привел объединившуюся Европу к единой организационно-правовой форме — Европейскому союзу. По договору все происходит в рамках правопреемства. Союз как бы остается прежним, созданным Маастрихтским договором 1992 г., однако он наделяется правосубъектностью (ст. 47 ДЕС) и объединяется с Сообществом, которое он замещает и правопреемником которого становится. Иными словами, происходит объединение, слияние Союза и Сообщества.
Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратом). Оно было одним из трех сообществ и поэтому являлось составной частью прежнего Европейского союза. Поскольку ЛД не включает Евратом в состав Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время Союз и Евратом действуют на основе единых институтов.
Легитимность Европейского союза основывается на государствах и гражданах. Это следует из ст. 1 Договора о Европейском союзе в его лиссабонской редакции: «Настоящим Договором высокие договаривающиеся стороны учреждают... «Союз», которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей». В абз. 2 говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам. Таким образом, полномочия Союзу делегируют государства. Эта легитимность воплощена в межгосударственных институтах — Европейском совете и Совете Европейского союза.
Второй источник легитимности — граждане, которые также входят в понятие народов Европы. Права граждан Союза гарантированы, причем эти гарантии усиливаются в ЛД приданием Хартии ЕС об основных правах юридически обязательного характера. Данная легитимность выражается в способах формирования и составе наднационального Европейского парламента.
Правопорядок Европейского союза. Нынешний Евросоюз представляет собой союз государств, который включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный.
По ЛД правопорядок ЕС основывается на двух договорах - Договоре о Европейском союзе (формально - Маастрихтский договор 1992 г. с изменениями) и Договоре о функционировании Европейского союза (бывший Договор об учреждении Европейского сообщества). Между ДЕС и ДФЕС не существует субординации, иерархии. Они тесно взаимосвязаны и обладают равной юридической силой. Не будем забывать, что третьим основным источником современного права ЕС является Хартия ЕС об основных правах, которой ЛД (ДЕС) придал силу учредительного договора.
Цель руководителей европейской интеграции — превратить Союз в супердержаву, уважающую и обеспечивающую права государств, которые в него входят и являются важнейшими элементами перед лицом наступающей глобализации. При этом, как показывают результаты референдумов во Франции и Нидерландах по Конституции и в Ирландии по ЛД, граждане ЕС выступают против того, чтобы Союз превратился в супергосударство по типу федеративных США с сильной централизованной властью.
Европейские сообщества были международными интеграционными организациями доселе не существовавшего вида. В зарубежной специальной литературе их называют организациями международного федерализма с элементами внутреннего федерализма без потери их международной сущности. Рассматривали европейские сообщества и в качестве государствоподобного образования, и в виде «несформировавшегося федеративного государства» или федеративного образования.
На вопрос же о том, являлся ли прежний Европейский союз международной организацией, единого ответа нет. Его сложно классифицировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало международные организации (сообщества) и две сферы сотрудничества.
В том, что касается Европейского союза, прежнего и нынешнего, учредительные договоры не содержали и не содержат положений о его юридической квалификации, предоставив доктрине труд по выработке определения сущности и природы этого объединения.
Если воспользоваться известными понятиями «федерация» и «конфедерация», то оказывается, что ни одно из этих двух понятий полно не отражает природы и сущности Союза, который, по нашему мнению, представляет собой более чем конфедерацию, не становясь при этом федеративным государством.
Он более чем конфедерация, потому что, например, обладает постоянной институциональной структурой. Лиссабонский договор в число институтов включил Европейский совет, во главе которого находится постоянный (на срок 2,5 года с правом переизбрания) председатель. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности приобретает по договору функции министра иностранных дел.
Право ЕС обладает верховенством по отношению к внутреннему праву членов. Нормы права ЕС чаще всего принимаются по предложению Комиссии квалифицированным большинством в Совете и совместным решением с Европейским парламентом. Существует институт гражданства Европейского союза. Граждане ЕС имеют право свободного передвижения в границах Союза, а также обладают определенными политическими правами (право избирать и быть избранными на муниципальных и общеевропейских выборах в любом государстве ЕС). Полномочия Союза распространяются на ряд важных областей. Существует общая валютная политика в пределах зоны евро (в 2013 г. — 17 государств), осуществляемая Европейским центральным банком, как это происходит в федеративном государстве. С 1970 г. интеграционное объединение обладает собственными финансовыми ресурсами (бюджетом), отличными от добровольных взносов государств. Правда, бюджет ЕС, состоящий в основном из так называемой системы собственных средств, сравнительно невелик и составляет 1,24% от ВВП всех государств-членов.
В то же время ЕС еще и не федерация, поскольку Союз состоит из суверенных государств. Гражданство Союза является дополнительным к национальному гражданству, поэтому его приобретение или утрата зависят от национального законодательства членов. Строго говоря, пока Союз не имеет своей территории и границы, хотя в научном обиходе все чаще говорят о «внешней границе Союза». Фактически территориальная сфера применения права ЕС ограничена государственными территориями и границами стран, входящих в состав ЕС. Сотрудничество в области внешней политики и обороны носит межгосударственный характер. Пока нет ни общесоюзных вооруженных сил, ни полноценной совместной системы охраны границ, ни единой полиции Европейского союза, и в случае необходимости ЕС для решения связанных с этим задач будет опираться на ресурсы государств-членов. К тому же, так же как и проект Конституции, Лиссабонский договор однозначно признал право выхода из Союза государств-членов.
Признаем, что невозможно однозначно классифицировать Европейский союз в рамках двух известных понятий - федерации или конфедерации. В этой связи зарубежные и отечественные юристы классифицировали природу сообществ и Союза как sui generis, т.е. явление особого рода.
В связи с трудностями классификации Европейское сообщество и Союз в порядке курьеза именуют, видимо, по аналогии с НЛО, «неопознанным политическим объектом», а также «федерацией государств и народов» (автор терминов — бывший председатель Европейской комиссии Жак Делор). В зарубежной правовой литературе их называют также федерацией суверенных государств. Несмотря на кажущуюся парадоксальность термина, он, как нам кажется, выражает современную сущность ЕС.
Очевидно, что Европейский союз, наднациональное и интеграционное объединение, имеет много юридических и политических черт федерации, субъекты которой сохраняют суверенитет. Федеративная сторона проявляется в наднациональных Европарламенте, Комиссии и Суде, межгосударственная природа - в Совете и Европейском совете.
Итак, учитывая сложную природу Евросоюза, предлагаем называть его федерацией суверенных государств. В то же время из-за отсутствия в теории права промежуточных (переходных) понятий между понятиями «государство» и «международная организация» закономерно предположить, что появление сообществ, затем Европейского союза ознаменовало очевидное развитие права международных организаций.
Очевидно, что Европейский союз и в обозримом будущем сохранит свою правовую сущность чего-то среднего. Он более чем международная организация, но менее чем государство в традиционном смысле.
Отметим, что традиционно отображаемые в специальной литературе черты конфедераций и федераций, государств и международных организаций характерны для законченных форм подобных феноменов теории права и государства. Однако процесс европейского строительства далеко не закончен. Он происходит на наших глазах. Мы наблюдаем Европейский союз в развитии. Может быть, разумнее, исследуя природу ЕС, не «зацикливаться» на общепринятых, традиционных понятиях права и с точки зрения окончательной дефиниции правовой природы ЕС целесообразно остановиться на вышеприведенных рассуждениях и оставить более точные определения будущему.