Определение, понятие и особенности европейского права
Европейское право — это система правовых норм, регулирующих взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных объединений, таких как европейские сообщества. Европейский союз и в определённой степени Совет Европы. Европейское право может быть определено и как система правовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и регулирующих общественные правоотношения, связанные с этим процессом.
Именно в этом смысле термин «европейское право» получил широкое распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной литературе.
Европейское право представляет собой особую правовую систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Система норм, созданных ранее в трех сообществах, образовала общее право сообществ и явилась стержнем и основой европейского права.
До возникновения Европейского союза для обозначения европейского права использовались также термины «право европейских сообществ» или даже «право Европейского сообщества». В последнем случае подразумевалось, что рассматриваемая правовая система была сформирована прежде всего Договором о Европейском экономическом сообществе (1957) с изменениями 1992 г. либо термин «Европейское сообщество» в данном случае использовался как собирательный, а не просто для обозначения одного из трех (после 2002 г. - двух) интеграционных сообществ. Очевидно, что фактически и юридически точнее было бы говорить о праве сообществ, а не о праве Сообщества.
В данной главе используются все указанные термины, при том понимании, что под «правом сообществ», «правом Сообщества» подразумевалось европейское право в узком смысле слова, не включавшее, в частности, правовые нормы, которые вырабатывались в рамках бывших второй и третьей опор прежнего Европейского союза 1992 г. Отметим, что Лиссабонский договор 2007 г. упразднил деление Союза на три опоры и сделал структуру ЕС гомогенной (однородной).
Для обозначения рассматриваемой правовой системы и учебной дисциплины используется в специальной литературе и термин «право Европейского союза». Существующий с 1993 г. Евросоюз образовали прежде всего европейские сообщества, которые назывались его первой опорой. Союз включал также вторую опору, т.е. Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), и третью опору — Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (СПСО).
Нормы права европейских сообществ (первой опоры) содержались в учредительных договорах, а также создавались институтами самих сообществ (в разных источниках - «производное», «вторичное» или «дополнительное» право). Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной) защитой.
Сотрудничество в рамках бывших второй и третьей опор в основном осуществлялось на межправительственной, международно-правовой основе. Иными словами, появившийся с подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. термин «право Европейского союза» был шире понятия «право европейских сообществ», поскольку он дополнял последнее нормами, регулировавшими сотрудничество государств-членов в сфере внешней политики, юстиции и внутренних дел. Акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор, появлялись в основном в результате межгосударственного сотрудничества и не были обеспечены юрисдикционной защитой со стороны находящегося в Люксембурге Суда ЕС. Видимо, по этой причине до 2009 г. Суд европейских сообществ сохранял прежнее название, несмотря на образование по Маастрихтскому договору 1992 г. нового объединения — Европейского союза. Это означало, что Суд был не вправе вмешиваться в ту часть компетенции Европейского союза, которая относилась к его второй и третьей опорам, и под его юрисдикцию (т.е. право на рассмотрение и разрешение дел) подпадало только право сообществ.
Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного (однородного) характера действующего в данном объединении права, на деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, по-прежнему имеют международно-правовой характер, и в этом смысле в природе права ЕС на сегодня мало что изменилось.
Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой право Евросоюза, с учетом неуклонного расширения сферы его применения, представляет собой самостоятельную правовую систему, но с определенными оговорками, это скорее частично оформившийся правопорядок, отражающий временное политическое равновесие на данном этапе развития Союза. Право ЕС — это развивающаяся система, окончательные очертания которой пока трудно предсказать. Направление ее развития зависит в основном от государств-членов. В частности, от их волеизъявлений зависит, каким путем пойдет дальнейшая эволюция Союза — к европейскому федеративному государству, или он останется союзом суверенных государств, как это выглядит сейчас.
Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими государствами и международными организациями. Отсюда другая двойственность в квалификации правопорядка Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с общим международным правом сравнимо с соотношением национального права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо регионального международного права.
Отмеченная двойственность вытекает из сложной правовой природы бывших европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий сообществ в сравнении с другими международными организациями.
Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ все более отличающимся от других существующих международных организаций.
Для коммунитарного права характерно стремление утвердить собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на основе ряда последовательных решений Суда ЕС. Выдвижение концепции автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность интеграционного процесса.
Концепция автономности правопорядка сообществ и Союза базировалась в основном на двух принципах — прямом применении европейского права и его верховенстве во внутренних правопорядках государств-членов.
С одной стороны, можно предположить, что концепция верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов уходила своими корнями в международное право. В то же время стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов государств-членов к соотношению международного и национального права побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над нормами внутреннего права государств-членов.
Наиболее наглядно в обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем заключении 1/91 от 14 декабря 1991 г. В нем, в частности, говорилось следующее: «...Учредительные договоры устанавливают новый правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои суверенные права в определенных сферах... количество которых постепенно увеличивается и субъектами которого становятся не только государства-члены, но и их граждане. Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их гражданам».
Принцип примата (верховенства) норм европейского права нашел свое выражение в ст. 1-6 Конституционного договора 2004 г., которая гласит: «Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment — фр. глагол.) над правом государств-членов».
Что касается Лиссабонского договора (ЛД), данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад по сравнению с Евроконституцией. Однако в прилагаемой к ЛД декларации № 17 говорится: «...Согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского союза договоры и право, создаваемое Союзом... обладают приматом над правом государств-членов...» В тексте декларации приведено также Заключение Юридической службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права Сообщества является основополагающим принципом этого права.
Важнейшим следствием верховенства (примата) европейского права стало исключение такого явления, как несовместимость нормы внутреннего права с европейским правом. При этом неважно, какой по времени принятия характер носит норма внутреннего права — предшествующий или последующий (более поздний). Национальный судья просто должен принять норму права Союза к исполнению, не дожидаясь отмены несовместимой нормы внутреннего права.
Множество проблем, возникших между Судом ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывали на то, что государства и их суды продолжали придерживаться международно-правового подхода к данной доктрине. Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов, состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы.
Принцип верховенства европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался правительствами государств-членов. Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так называемая «тихая революция», заключавшаяся в инкорпорации государствами-членами данных принципов в конституционное право, все-таки свершилась.
В странах с монистической концепцией прямое применение и верховенство источников европейского права практически не отличаются от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания.
Возникает вопрос: почему Суд ЕС при толковании учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву Сообщества автономного, обособленного характера? Как отмечалось, Суд стремился, исходя из интеграционных целей учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и верховенства норм европейского права. При этом Суд ЕС как один из наднациональных институтов Сообщества, видимо, не считал общее международное право достаточно эффективной системой (и во многом он был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в сообществах и Союзе. Равным образом Суд ЕС не хотел, чтобы другие, чем сообщества, международные организации оценивали его деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее вмешиваться.
Резюмируем.
Тезис об автономности и особом характере европейского права был утвержден Судом ЕС. Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила доктрина. В учредительных договорах прямо об этом не говорится.
Многие зарубежные авторы отмечают, что Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому методу толкования. Данный метод, основанный на выявлении целей учредительных договоров, позволяет формулировать далеко идущие последствия применения права сообществ. Скорее всего благодаря телеологическому методу Суду удалось, в частности, установление в ряде своих решений принципов верховенства права сообществ, прямого применения его норм в национальных правопорядках государств-членов и др.
Европейское право (право Европейского союза) представляет собой особую правовую систему, оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные как национальным системам права, так и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Европейское право представляет собой новую эффективную правовую систему, нацеленную на реализацию стоящих перед Союзом задач.
Поскольку европейское право включает в себя элементы национального права и международно-правовой системы, то логично предположить, что для европейского права характерна полисистемность. Европейское право имеет межгосударственный характер и одновременно в том, что касается коммунитарных норм, обладает определенным набором черт внутригосударственного права.
В числе подобных признаков, как следует из многих посвященных интеграции правовых работ, в частности, называют беспримерное ограничение суверенитета государств-членов ЕС и передачу многих традиционных властных полномочий государств наднациональным институтам ЕС. К системообразующим признакам новой правовой системы относят также нетрадиционный перечень источников европейского права, отличающийся от источников как международного права, так и внутригосударственного права. К теме источников прямо примыкают также вопросы так называемого прямого применения, или прямого действия, нормативных актов институтов Сообщества. Необходимость более глубокого исследования вызывают одновременно проблемы, связанные с субъектами европейского права. Их перечень столь же нетрадиционен, как и источники европейского права.
Право сообществ было первой составляющей европейского права. Общая внешняя политика и политика безопасности, а также Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере — вторая составляющая. Третьей составляющей являются положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ), подписанной в рамках Совета Европы. Такое деление называют горизонтальной структурой европейского права1В отличие от вертикальной структуры, согласно которой источники европейского права могут быть: первичные (учредительные акты), вторичные (правовые акты институтов), дополнительные (международные договоры государств — членов ЕС и самих сообществ) и решения Суда ЕС (прецедентное право).. В условиях отсутствия общего для европейских сообществ юридически обязательного акта в области защиты основополагающих прав человека разработчики Договора о Европейском союзе фактически произвели рецепцию положений ЕКПЧ, представляющей источник из другой, «советоевропейской», системы права — Совета Европы, который был воспринят упомянутым Договором. В Договоре о Европейском союзе (в долиссабонской редакции) в п. 2 ст. 6 говорилось: «Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообществ».
Согласно Лиссабонскому договору юридически обязательным актом ЕС в области защиты основных прав человека стала Хартия Европейского союза об основных правах 2000 г., которая согласно § 1 ст. 6 Договора о Европейском союзе (в лиссабонской редакции) приравнивается но своей юридической силе к учредительным актам ЕС. Кроме того, по Лиссабонскому договору Европейский союз присоединяется к ЕКПЧ, т.е. становится ее самостоятельным участником.
С точки зрения условий, порядка формирования и иерархии норм европейского права они в основном подразделяются на нормы первичного (или основополагающего) права и нормы производного (вторичного) права.
Под первичным правом понимаются нормы, закрепленные в учредительных договорах об учреждении европейских сообществ и Европейского союза. Нормы первичного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного права. Производное, или вторичное, право образуют те правовые нормы, которые издаются институтами Европейского союза. Поскольку учредительные договоры не смогли всего предусмотреть, нормы вторичного права обеспечивают повседневное функционирование институтов ЕС и достижение целей и задач, стоящих перед ними. Вторичное право включает основной массив норм европейского права.
Главные особенности норм европейского права — это верховенство по отношению к национальным правовым установлениям и обеспеченность судебной защитой. Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это следует из принципа верховенства права ЕС.
В зарубежной и отечественной литературе часто пишут о принципе прямого применения (прямого действия) отдельных норм европейского права, что проявляется в непосредственной и обязательной их применимости национальной администрацией и национальными судами. В доктрине, как отечественной, так и зарубежной, существует точка зрения, согласно которой прямое применение норм европейского права во внутренних правопорядках есть скорее иллюзия, чем реальность. Такая точка зрения основывается на том, что включение изменений в национальные конституции при вступлении в ЕС, а также принятие специальных законов о верховенстве права Евросоюза (ФРГ, Великобритания) есть юридические акты по имплементации (трансформации) норм европейского права.
Принцип прямого применения тесно связан с вопросом о соотношении европейского права с правом международным и национальным (внутригосударственным). В свою очередь данный вопрос связан с определением правовой природы Европейского союза.
Очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.
Таким образом, европейское право своим происхождением прежде всего обязано международно-правовым установлениям. Создание Европейского союза 1992 г. и формирование его второй и третьей опор, расширяя международно-правовую составляющую европейского права, еще больше укрепляют взаимосвязь последнего с международным правом.
Европейские сообщества были наделены согласно учредительным договорам правосубъектностью, в том числе международной. Это означает, в частности, что сообщества были вправе заключать международные договоры с третьими государствами и международными организациями, поддерживать с ними дипломатические отношения. Параллельно с дипломатическими миссиями (посольствами) 28 государств - членов ЕС в более чем 120 странах мира, включая Россию, функционируют и постоянные представительства (делегации) Европейского союза. Интересно, что представительства ЕС действуют и в самих государствах — членах ЕС. В свою очередь в Брюсселе при ЕС имеют свои представительства более 150 государств, в том числе Российская Федерация. Это означает признание и подтверждение со стороны мирового сообщества статуса Евросоюза как международной организации и предоставления ему соответствующих привилегий и иммунитетов.