Защита окружающей среды как часть регулирования отдельных видов деятельности государств
Как говорилось выше, некоторые виды деятельности государств требуют, чтобы в отношении них принимались особые меры безопасности, в том числе в целях обеспечения охраны окружающей среды. Особенностями этого регулирования является то, что многие из этих вопросов входят составной частью в компетенцию международных организаций, созданных государствами для регулирования этих видов деятельности. К таким видам деятельности прежде всего относятся использование атомной энергии, гражданская авиация, космическая деятельность, трансграничное перемещение вредных отходов и некоторые другие.
Использование ядерной энергии. После того как в 1963 г. был подписан Московский договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой, радиоактивное состояние окружающей среды, в частности атмосферы, несколько улучшилось. Одновременно происходило осознание того, что не только испытание и применение ядерного оружия, но и мирная ядерная деятельность по производству электроэнергии (т.е. функционирование так называемого ядерного топливного цикла — ЯТЦ, включающего добычу ядерного сырья, производство ядерного топлива, сжигание топлива в ядерном реакторе, удаление и (или) захоронение ядерных отходов) и использованию ядерной энергии для других целей (сельскохозяйственных, промышленных, научных, медицинских и т.п.) может потенциально привести к радиоактивному загрязнению. Поэтому международная организация, учрежденная государствами для сотрудничества в области атомной энергии, — МАГАТЭ - постоянно имеет в повестке дня своих сессий вопросы защиты окружающей среды. Этой организацией создана совокупность рекомендаций, призванных помочь государствам в создании единообразного механизма национального регулирования этих вопросов. Под эгидой МАГАТЭ выработаны также международные договоры, содержащие положения, направленные на охрану окружающей среды от радиоактивного загрязнения. К таким договорам относятся Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации и Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, подписанные 26 сентября 1986 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. и Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г.
Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации устанавливает право любого государства-участника обратиться за помощью к другому государству-участнику или к МАГАТЭ в случае ядерной аварии независимо оттого, произошла ли авария на его территории или под его юрисдикцией или в каком-либо ином месте. Государство, к которому обращен такой запрос о помощи, обязано рассмотреть его и «безотлагательно» принять решение о том, в состоянии ли оно оказать запрашивающему государству такую помощь. Обязанности оказывать помощь, таким образом, Конвенция не устанавливает. Вместе с тем она предусматривает порядок оказания помощи в случае положительного решения государства, к которому обращен запрос (руководство помощью и контроль за ней, компетентные органы и пункты связи, возмещение затрат и др.). В отношении МАГАТЭ Конвенция предусматривает, что государства-участники «просят Агентство» оказывать помощь государствам - участникам Конвенции или государствам - членам Агентства по их просьбе. В соответствии с Конвенцией Агентство предоставляет «соответствующие средства, предназначенные для проведения первоначальной оценки» аварии.
Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии устанавливает обязанность всех государств-участий ков «незамедлительно» оповещать государства, участвующие в Конвенции, которые пострадали или могут пострадать от трансграничного выброса радиоактивных веществ в результате аварии на любом ядерном реакторе или на любой установке ЯТЦ. Они могут делать это непосредственно или через МАГАТЭ, а также должны оповестить само Агентство. При этом государства должны предоставлять информацию, чтобы «свести к минимуму» последствия от ядерной аварии в государствах, которые могут им подвергнуться.
Конвенция о ядерной безопасности предусматривает обязательство применять основополагающие принципы безопасности ядерных установок. Среди таких принципов — обязательство каждой стороны по созданию и поддержанию национальной законодательной и регулирующей основы в области безопасности, а также по учреждению регулирующего органа для реализации этой законодательной и регулирующей основы. Конвенция содержит общие требования к ядерной безопасности (т.е. к выбору площадки и к ее эксплуатации).
Конвенция предусматривает, что на этапе выбора площадки дня строительства государства должны консультироваться с другими государствами, которые расположены вблизи такой установки и могут подвергнуться воздействию со стороны этой установки. Кроме того, в Конвенции устанавливается обязанность государств проводить на этапе выбора площадки оценку вероятного воздействия предлагаемой установки на окружающую среду.
Поскольку Конвенция содержит только общие принципы в области ядерной безопасности, особую значимость приобретает механизм проверки взаимных обязательств и сотрудничества государств: совещания по рассмотрению докладов, в которых стороны сообщают о мерах, принятых ими во исполнение каждого из обязательств по Конвенции.
Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, как и Конвенция о ядерной безопасности, содержит только общие принципы безопасности. Она гоже предусматривает консультации с заинтересованными государствами и оценку вероятного воздействия на этапе выбора площадки для установки для обращения с отработавшим топливом или для захоронения ядерных отходов. В самом общем виде Конвенция содержит также положения о трансграничном перемещении ядерного топлива и отходов: оно должно происходить только с разрешения и по предварительному уведомлению государства назначения.
В марте 2011 г. в результате разрушительного землетрясения и цунами произошла авария на японской АЭС «Фукусима-1». Она заставила вновь обратиться к вопросу о ядерной безопасности, в первую очередь об экологической безопасности ядерной энергии, и запустить соответствующие механизмы: в настоящее время созываются внеочередные международные совещания; в Японии работают международные миссии; пересматриваются и принимаются критерии для проведения тестирования ядерных установок (в частности, в плане готовности к экологическим бедствиям); проводятся другие мероприятия на международном уровне. В августе 2012 г. состоялось внеочередное совещание в рамках Конвенции о ядерной безопасности, посвященное урокам, извлеченным из аварии на «Фукусиме». Никаких радикальных решений на нем принято не было; но было решено продолжать начатую работу по оценке уроков аварии и обмениваться информацией по этому вопросу.
Использование гражданской авиации. Деятельность по использованию гражданской авиации, разумеется, не связана с риском столь же разрушительных последствий, какие могут быть от ядерной деятельности, однако и она может вызвать значительное загрязнение окружающей среды. Созданная для сотрудничества в области гражданской авиации, ИКАО занимается также вопросами охраны окружающей среды от воздействия воздушных судов и аэропортов. На Стокгольмской конференции 1972 г. ИКАО подчеркнула свое намерение сохранять инициативу при определении основных направлений политики во всех вопросах авиации, связанных с охраной окружающей среды, и не передавать эту инициативу другим организациям. Деятельность ИКАО в области охраны окружающей среды выражается в принимаемых ею стандартах и рекомендуемой практике по вопросам авиационного шума, эмиссии авиационных двигателей и планирования аэродромов и землепользования. Эти стандарты и рекомендуемая практика помещаются в специальном Приложении 16 к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г., озаглавленном «Охрана окружающей среды». В Приложении в числе прочих положений предусматривается сертификация воздушных судов по шуму и эмиссии авиационных двигателей, которую должно производить государство регистрации воздушного судна. ИКАО, так же как и МАГАТЭ, сотрудничаете ЮНЕП, а также с ВОЗ, ВМО и другими специализированными учреждениями и организациями системы ООН в области охраны окружающей среды и принимает участие в международных форумах, посвященных этим проблемам.
Космическая деятельность. С самого начала космической эры государства осознавали опасность привнесения инородных веществ в природную среду Земли из космоса, а также загрязнения космической среды. Поэтому уже в Договоре по космосу 1967 г. содержится положение о том, что государства — участники Договора, осуществляя космическую деятельность, будут избегать вредного загрязнения космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, а также неблагоприятных изменений земной среды вследствие доставки внеземного вещества. В настоящее время в повестке дня Комитета ООН по космосу — основного органа, занимающегося кодификацией международного космического права, — стоит вопрос о таком отдельном аспекте загрязнения космического пространства, каким является космический мусор. Этот мусор образуется из частей третьих ступеней ракет-носителей, осколков, появляющихся в результате столкновений космических объектов или объектов с уже находящимися там частицами мусора, а также аварийных взрывов на околоземных орбитах и т.п. Космический мусор на сегодняшний день представляет собой опасность прежде всего для космических объектов, находящихся на околоземных орбитах (создавая угрозу для функционирования солнечных батарей, антенн и другого уязвимого оборудования), и для космонавтов, работающих в открытом космосе. Юридическое решение вопроса о космическом мусоре зависит от технических возможностей и предложений и на настоящий момент продолжает оставаться на рассмотрении Комитета ООН по космосу и его Юридического и Научно-технического подкомитетов. В последнее время этот вопрос изучается в рамках созданной по инициативе Научно-технического подкомитета Рабочей группы по долгосрочной «устойчивости» космической деятельности (Long-term Sustainability of Outer Space Activities Working Group).
Деятельность no трансграничной перевозке опасных отходов. В настоящее время она регулируется Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных грузов и их удалением 1989 г. (Конвенция не распространяется на ядерные отходы, а также на отходы, образующиеся вследствие нормальной деятельности морского транспорта; список опасных отходов содержится в Приложении 1 к Конвенции). Вопрос о трансграничной перевозке опасных отходов встал в связи с необходимостью предотвратить превращение некоторых государств в мировые мусорные свалки. Речь идет прежде всего о развивающихся государствах. Несмотря на то что они расходуют на переработку и удаление отходов значительно меньшие суммы по сравнению с развитыми государствами, получение даже небольшого валютного поступления побуждает их принимать на переработку иностранные отходы. Однако на сегодня большая часть перевозок опасных отходов осуществляется между самими развитыми государствами. Так. Англия является самым крупным импортером отходов в Европе, от переработки этих отходов она получает высокие доходы. Вместе с тем импорт опасных отходов в страны Восточной Европы и развивающиеся государства неуклонно возрастает. Несовершенство внутреннего законодательства и, что еще важнее, механизма контроля и исполнения требования закона может привести к серьезным последствиям для окружающей среды при перевозках опасных отходов в эти государства. На проблему охраны окружающей среды при перевозках опасных отходов впервые обратила внимание ЮНЕП, создавшая рабочую группу технических экспертов и юристов, результатом работы которой стала Базельская конвенция (вступила в силу в 1992 г., Россия присоединилась в 1995 г.). В настоящее время Базельская конвенция представляет собой единственный форум глобального масштаба, в рамках которого ставятся, рассматриваются и решаются все вопросы, связанные с деятельностью по обращению с опасными отходами в мире.
Главные принципы Базельской конвенции сводятся к следующему: производство опасных и других отходов в пределах каждого государства-участника должно быть сведено к минимуму, трансграничную перевозку опасных и других отходов надлежит свести к минимуму и осуществлять таким образом, чтобы обеспечить защиту здоровья человека и окружающей среды.
Согласно Конвенции государства-участники могут вообще запретить импорт отходов в свою страну. В этом случае все другие государства-участники должны запретить экспорт из своих стран отходов в эти государства. Запрещается экспорт отходов в район Антарктики. Важное положение Конвенции о том, что экспорт должен допускаться, только если государство экспорта не обладает собственными техническими и другими возможностями для безопасного удаления отходов, значительно ослаблено последующим положением о том, что стороны могут определить иные критерии для перевозки (не противоречащие целям Конвенции).
В Конвенции создан механизм регулирования перевозки: государство экспорта уведомляет все заинтересованные государства о предполагаемой перевозке. Государство импорта, получив такое уведомление, может разрешить или запретить перевозку. Перевозка осуществляется только по получении письменного согласия государства импорта на такую перевозку. Вообще заслуга Конвенции состоит в том, что любая перевозка отходов становится гласной, и это само по себе является действенным средством обеспечения выполнения Конвенции. С другой стороны, она объявляет все перевозки, совершаемые в нарушение Конвенции, незаконными и требует от всех государств-участников принять юридические и административные меры по предотвращению и наказанию поведения, несоответствующего Конвенции.
Африканские страны в 1991 г. заключили региональную Бамакскую конвенцию о запрете импорта в Африку опасных отходов и о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов в пределах Африки (эта Конвенция включает в свой предмет регулирования ядерные отходы).
За пределами действия Базельской и Бамакской конвенций осталось трансграничное перемещение не отходов, а самих отходных производств (эта проблема существует, в частности, в отношениях между США и Мексикой). Очевидно, что она требует специального регулирования.
Формирование и развитие международного права охраны окружающей среды - результат масштабной и кропотливой работы участников правотворческого процесса, в первую очередь субъектов международного права. Принципы МПОС имеют не только юридическое, но и мировоззренческое значение. МПОС — важный фактор в деле сохранения биосферы и человеческих цивилизаций на Земле.