Государственно-правовые основы становления и развития системы профессионального миграционного образования в России

С введением Федеральных государственных образовательных стандартов третьего поколения система профессионального образования России все более ориентирована на подготовку и переподготовку высококвалифицированных специалистов в соответствии с потребностями работодателей. В качестве подтверждения значимости такого подхода отметим в том числе и один из основных показателей аккредитации российских вузов, а именно востребованность выпускников. При этом осуществляется анкетирование и работодателей и выпускников. В целом объем и качество подготовки специалистов в вузах стандартизированы, прежде всего, под установленные Минтруда и соцзащиты России и Минобрнауки России требования.

В связи с этим обратимся к феномену «профессиональное миграционное образование» в России, задавшись двуединым вопросом — насколько обоснованы потребности органов государственного управления в специалистах-миграционщиках и обеспечивает ли система высшего профессионального образования подготовку таких специалистов?

С 13 июля 2012 г.¹Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы // Российская газета. 2012. 20 июля. Федеральная миграционная служба в сфере миграции реализует семь генеральных функций: выработка и реализация государственной миграционной политики, правоприменение, федеральный государственный контроль (надзор), предоставление (исполнение) государственных услуг, государственного заказчика, нормативно-правовое регулирование, субъекта бюджетного планирования и главного распорядителя средств федерального бюджета.

Для реализации перечисленных функций для ФМС России установлена численность 37 342 чел. (сотрудников, государственных гражданских служащих и работников).

Вместе с тем полномочия ФМС России распространяются на семь из восьми миграционных процессов, подлежащих государственно-правовому регулированию в России, а именно на иммиграцию, эмиграцию, трудовую миграцию (внешнюю), вынужденную миграцию, соотечественников, реадмиссию и нелегальную миграцию. На практике (результаты планового и внепланового контроля и инспектирования) значительная часть персонала миграционных структур обнаруживает слабые профессиональные знания, умения и навыки при исполнении служебных обязанностей. Краткосрочные курсы повышения квалификации в десятках разнопрофильных вузах — это, по сути, образование «на бегу».

В то же время ФМС России в качестве координатора реализуемой стратегии миграционной политики предназначена для решения социально-экономических и демографических задач, обеспечения государственной безопасности. В самом деле, например, квота для осуществления трудовой деятельности в России иностранными гражданами и лицами без гражданства на 2009 г. составляла 3 976 747, а ее резерв — 1 988 343 чел. Для регулирования трудовых правоотношений с многомиллионной армией иностранных работников центральный аппарат ФМС России располагает Управлением внешней трудовой миграции, а основную нагрузку в области государственно-правового регулирования процесса внешней трудовой миграции выполняют 83 тероргана Службы.

Какие общие проблемы государственно-правового регулирования профессионального миграционного образования в России, по нашему мнению, следует выделить?

Во-первых, забвение федеральными органами исполнительной власти Программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая была утверждена распоряжением Правительства РФ 18 июня 2005 г. В Программе сформулирована задача: «п. 7. Создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции».

В результате Государственная программа «Соотечественники» (Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637), разработанная на основе упомянутой Программы, не только «похоронила» надежду на создание системы профессионального миграционного образования в России, но и сама демонстрирует редчайшую неэффективность реализации. Вместо ожидаемого переселения на российскую территорию сотен тысяч (до 500 тыс.) соотечественников по состоянию на 1 января 2008—2009 гг. реальная картина была далека от ранее прогнозируемой. Суммарно соответственно 690 и 8793 чел. По состоянию на 1 июля 2012 г. на учете территориальных органов ФМС России состояли (участников Госпрограммы с членами их семей) немногим более 70 тыс. чел.

Причина отмеченной неэффективности заключается в первую очередь в некомпетентности разработчиков Госпрограммы, которые, по существу, под потенциальным соотечественником-переселенцем понимали типичного иностранного работника. Тем не менее, почти все члены Межведомственной рабочей группы вскоре после начала «реализации» Госпрограммы и ее провала на первых двух этапах продолжили свой карьерный рост.

Что все-таки удалось сделать в целях создания системы профессионального миграционного образования?

Продолжить подготовку «миграционщиков» (государственных гражданских специалистов) в Государственном университете управления на кафедре управления миграционными процессами (примерно 15—17 чел. ежегодно).
Осуществить в 2008 г. первый выпуск 19 чел. (из них сотрудников ФМС России — 12 чел.) в Московском университете МВД России.
Начать факультативное изучение учебной дисциплины «Основы миграционного права» в Академии экономической безопасности МВД России на экономическом и юридическом факультетах.
Организовать факультативное изучение учебной дисциплины «Государственно-правовое регулирование миграционной системы Российской Федерации» в Московском институте экономики, менеджмента и права (с 1 апреля 2012 г. — Московский университет имени С.Ю. Витте).
Организовать изучение учебной дисциплины «Государственно-правовое регулирование миграционной системы Российской Федерации» в системе вузов МВД России с 1 января 2009 г.
ВИПК МВД России обеспечил повышение квалификации сотрудников терорганов ФМС России в 2006 г. в объеме 300 чел., в 2007 г. - 100.
Разработать Государственный образовательный стандарт на подготовку «Сотрудника Федеральной миграционной службы», который согласован лично директором ФМС России и введен в 2009/10 учебном году для вузов системы МВД России.

Во-вторых, проблема обоснования потребностей подразделений центрального аппарата ФМС России и ее терорганов в высококвалифицированных специалистах, которые исчисляются сотнями человек.

Для обоснования потребностей в специалистах-«миграционщиках» и в целом в профессиональном миграционном образовании следует учитывать количественно-качественные показатели управляемых в Российской Федерации миграционных процессов. Например, по показателю ежегодной численности мигрантов соответствующих категорий с учетом трендов:

иммигрантов в страну по итогам в 2008—2012 гг. въезжало 13—14 млн. чел., из них 30— 40% неоднократно. Система миграционного контроля не создана;
эмигрантов из России выезжает 30—70 тыс. чел. ежегодно;
внутри страны ежегодно расселяются, меняя свое место жительство (млн. чел.): в 2006 г. — 5,1; в 2007 г. — 5,3; в 2008 г. — 4, 97; в 2011 г. - 4,7;
численность переселившихся на территорию России соотечественников с членами их семей на 1 октября 2011 г. составила 49 397 чел.;
численность легальных внешних трудовых мигрантов из числа иностранных граждан и лиц без гражданства составляла (млн. чел.): в 2007 г. - 2, 26; в 2008 г. - 2,07; в 2009-2012 гг. - примерно 4 млн. чел.;
вынужденных мигрантов — суммарно более 45 тыс. чел.;
нелегальных мигрантов — около 2 млн. чел.

Итого: около 25 млн. чел.

К иным проблемам, препятствиям и трудностям на пути создания профессионального миграционного образования в Российской Федерации полагаем обоснованно отнести следующие.

Административные. Централизованное управление профессиональным миграционным образованием, с учетом вышеизложенного, не осуществляется: подготовка государственных гражданских служащих реализуется в ГУУ, сотрудников ФМС России — в Московском университете МВД России (без установления государственного заказа на объем подготовки соответствующих специалистов). В результате такого подхода, например, в целях повышения квалификации 1085 государственных гражданских служащих в 2007 г. ФМС России заключила договоры с 54 организациями и учреждениями.

Правовые. Проект государственного ведомственного образовательного стандарта для подготовки специалистов в сфере миграции (сотрудников ФМС России) разработан руководителем Службы (потенциальным государственным заказчиком). Кроме того, автором разработаны несколько учебников и учебных пособий, в том числе три с грифом МВД России для подготовки «миграционщиков» в Московском университете МВД России и Московском университете имени С.Ю. Витте.

Кадровые. Кадровое обеспечение миграционного образования не организовано в связи с уже изложенными особенностями. Состояние подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции не ориентировано на формирование собственных высококвалифицированных кадров: во-первых, государственный заказ на подготовку кадров для сферы миграции отсутствует; во-вторых, профессиональным отбором кандидатов на учебу ФМС России не занимается; в-третьих, уполномоченный руководящий орган по направлению профессионального миграционного образования в структуре ФМС России не создан.

Видимо, не случайно в 2007 г. из 378 правонарушений, совершенных сотрудниками ФМС России, 196 (51,8%) приходилось на долю руководящего состава из 105 должностных преступлений — 50,4%. Кроме того, из общего числа сотрудников, принятых в терорганы Службы в 2007 г., были уволены 2248 чел. (8% их наличествующего состава).

По существу, каждое из 17 управлений ФМС России вынуждено организовывать подобие собственных образовательных модулей для повышения квалификации своих сотрудников в составе терорганов Службы. В связи с огромной пространственной разнесенностью терорганов ФМС России представляется целесообразной проработка возможности реализации дистанционного образования их персонала с задействованием потенциала выше указанных образовательных учреждений.

Научные. Созданный Научный совет ФМС России разрабатывает и реализует ежегодные планы, однако результаты научно-исследовательской работы в Службе более чем скромные, разве что периодически кто-то из числа руководящего состава Службы пополняет ряды отечественных ученых.

Ведомственные. В 2004— 2012 гг. в сфере миграции существовала парадоксальная ситуация: МВД России, предназначенное для разработки миграционной политики, эту функцию не реализовывало, несмотря на то что соответствующая норма указами Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19 июля 2007 г. № 927 и от 1 марта 2011 г. № 248 не отменялась. Поэтому ФМС России реализовывала стратегию неразработанной миграционной политики.

Морально-этические. Во исполнение решения президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. приказом директора ФМС России от 25 февраля 2011 г. № 42 был утвержден Кодекс этики и служебного повеления государственных служащих Федеральной миграционной службы (далее — Кодекс). Так вот, согласно ст. 7 Кодекса знание и соблюдение госслужащими положений Кодекса является одним из критериев оценки служебного поведения. В связи с этим закономерен вопрос о критериях оценки профессионального образования госслужащих Службы непосредственно для сферы миграции.

Таким образом, изложенные проблемы государственно-правового регулирования профессионального миграционного образования в России весьма актуальны: во-первых, вследствие потребностей ФМС России и ее терорганов в высококвалифицированных специалистах; во-вторых, в связи с установленной Минобрнауки России практикой организации подготовки, переподготовки и повышения кадров для соответствующих сфер и отраслей; в-третьих, в целях становления отечественной системы профессионального миграционного образования.

В связи с этим с научных позиций обнаруживается закономерность: чем выше потребности страны в эффективном государственно-правовом регулировании миграционных процессов (например, в интересах привлечения высококвалифицированных иностранных работников), тем выше должны быть компетентность и подготовленность руководящего состава ФМС России и персонала органов, организаций и подразделений Службы. К тому же отдельного исследования заслуживает обоснование потребностей в специалистах-миграционщиках других министерств и ведомств, что, несомненно, убеждает в необходимости создания отечественной системы профессионального миграционного образования.