Система иммиграционного контроля России: состояние и перспективы
На ФМС России возложены разработка и реализация государственной миграционной политики, включая ее иммиграционную составляющую. С этой целью с 2003 г. в стране реализовывается проект по созданию единой системы иммиграционного контроля (ЕСИК), которую составляли 114 ранее упомянутых нами постов иммиграционного контроля (ПИК) в 149 пунктах пропуска через госграницу РФ (общее число пунктов пропуска — 449). Через пункты пропуска с ПИК на территорию России въезжало до 70% иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем от Плана мероприятий по созданию СИК в Российской Федерации в 2006 г., как нами отмечено, по существу, решено было отказаться.
В рамках взаимодействия ФСБ России и ФМС России 1 ноября 2005 г. подписан протокол № 4061 «О совершенствовании взаимодействия Пограничной службы ФСБ России и ФМС России и решении проблем, существующих в области практической деятельности по пресечению незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации».
По Указу Президента РФ от 27 июля 2007 г. № 933, признавшему утратившим силу указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля», с принятием Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ полномочия, ранее осуществляемые ПИК в пунктах пропуска через госграницу РФ, переданы органам пограничного контроля. ПИК в пунктах пропуска через госграницу РФ реорганизованы в отделы (отделения) иммиграционного контроля (противодействия незаконной миграции), которые организационно входят в отделы иммиграционного контроля терорганов ФМС России.
Правоприменительная практика. ФМС России разработаны и направлены в терорганы Службы и органы внутренних дел для использования в служебной деятельности памятки для сотрудников, осуществляющих контроль в сфере розничной торговли на территории России. В указанных памятках разъясняются: а) тактика проведения проверки деятельности хозяйствующего субъекта в сфере розничной торговли; б) методика выявления нарушений, влекущих административную ответственность, рекомендации по документированию выявленных миграционных нарушений1Сотрудниками терорганов ФМС России совместно с органами внутренних дет только в 2007 г. проведено более 244 тыс. оперативно-профилактических мероприятий в целях выявления лиц, нарушающих миграционное законодательство. Составлено почти 3,5 млн. протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных главами 18 и 19 КоАП РФ. Рассмотрено более 3,047 млн. дел об административных правонарушениях. При этом сумма наложенных административных штрафов составила свыше 4605 млн. руб., из которых реально взыскано 2537 млн. руб. К основным проблемам взыскания административных штрафов относятся: отсутствие имущества или доходов, выезд (либо выдворение) иностранных граждан за пределы Российской Федерации без уплаты наложенного штрафа; невозможность установления фактического места пребывания правонарушителя в связи с несоответствием адреса временною пребывания. В целях увеличения процента взысканий штрафных санкций терорганы ФМС России осуществляют взаимодействие с территориальными подразделениями ФССП России на основании заключенного 5 декабря 2007 г. Соглашения о порядке обмена информации, в том числе содействия в розыске должников в сфере миграции. Несмотря на то, что в 2007 г„ по данным МВД России, иностранными гражданами на территории России совершено 50 139 тыс. преступлений, их удельный вес вырос незначительно с 2,3% (2002) до 2,8% (2007) общего числа расследованных преступлений (в 2010 г. не превышал 3,5%). Это свидетельствует об адаптации преступных элементов из числа иностранных граждан к криминальным условиям в России. После вступления в силу с 15 января 2007 г. уведомительного порядка оформления разрешительных документов на работу иностранным гражданам, прибывшим в Россию в безвизовом порядке, резко возросло количество законопослушных мигрантов. По данным ФМС России, в 2007 г. выдано более 2,1 млн. разрешений на работу (в 4 раза превышает АППГ — 583 394). Это позволило в бюджет страны направить более 50 млрд. руб. от налоговых сборов с мигрантов, уплаты госпошлины, выдачи разрешительных документов на трудовую деятельность. Заметно увеличилось количество выданных разрешений на работу в Северо-Западном федеральном округе (в 5,6 раза), Центральном и Южном федеральных округах (почти в 4 раза)..
Вместе с тем общее количество лиц, выдворенных с российской территории, снижается: с 53,3 тыс. чел. в 2006 г. до 28,1 тыс. человек в 2007 г.. 3852 чел. в 2009 г. и 3869 чел. в 2010 г. Снижается и количество возбужденных уголовных дел по фактам организации незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ): в 2007 г. — 333 против 504 за АППГ. Количество привлеченных лиц к уголовной ответственности — 56 в 2010 г. против 80 в 2011 г.
О результатах контрольно-надзорной деятельности ФМС России в 2010—2011 гг. свидетельствуют данные таблицы.
В 2005—2012 гг. в России официально осуществляли трудовую деятельность граждане более 130 государств. В число стран, активно поставляющих своих работников на российский рынок труда (не менее 1000 человек в год) входят 29 государств. Например, в 2007 г. в эту группу стран вошли: Туркмения (численность ее граждан увеличилась почти в 4 раза, до 1,3 тыс. чел.), Италия (1,0 тыс. чел., рост в 1,3 раза), Южная Корея (1,3 тыс. чел., рост в 1,6 раза) и Финляндия (1,1 тыс. чел., рост в 1,3 раза).
Для формирования объективного представления об эффективности государственно-правового регулирования иммиграции в Россию представляется необходимым охарактеризовать существующую институциональную основу в области организации и осуществления иммиграционного контроля.
В связи с этим полагаем достаточным выделить системообразующее структурное подразделение центрального аппарата ФМС России в области управления процессом иммиграции в части контроля, каким является Управление иммиграционного контроля (УИК), руководство деятельностью которого возложено на одного из заместителей директора ФМС России.
В структуру Управления входят: отдел организации иммиграционного контроля и обеспечения межведомственного взаимодействия (6 чел.), отдел организации работы по противодействию незаконной миграции (9 чел.), отдел анализа административной практики и контроля за соблюдением процедуры депортации (5 чел.) и отдел межведомственного взаимодействия «Олимпиада — 2014» (5 чел.). Всего 28 человек.
УИК в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, положением о ФМС России, нормативными правовыми актами МВД России, приказами и распоряжениями ФМС России и Положением об Управлении.
Возможности организационно-штатной структуры позволяют УИК по вопросам своей компетенции организовывать и поддерживать взаимодействие со структурными подразделениями центрального аппарата ФМС России и ее терорганами, иными организациями и подразделениями, с подразделениями МВД России и других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, в том числе иностранными и международными.
Таким образом, современное состояние СИК в России едва можно характеризовать как удовлетворительное. Несмотря на выполнение Плана мероприятий по созданию ЕСИК в России на 2003—2005 гг. (при этом 21 из 33 мероприятий выполнялись на постоянной основе), она в стране так и не создана. ФМС России с середины 2007 г. созданием ЕСИК не занимается. В то же время Пограничная служба ФСБ России основные усилия в этой области сосредоточивает на организации и осуществлении задач и функций иммиграционного контроля в пунктах пропуска через госграницу РФ.
Перспективы иммиграционного контроля в России, очевидно, следует связывать с созданием системы миграционного контроля, которая объединила бы усилия всех органов контроля и надзора в сфере государственно-правового регулирования миграционных процессов. Для этого требуется принятие решения на уровне высшего руководства страны.