Состояние и тенденции государственно-правового регулирования вынужденной миграции в России
Исследуем преобладающую тенденцию в государственно-правовом регулировании вынужденной миграции, связанную с увеличением числа беженцев. В первую очередь выделим политико-этнические причины, провоцирующие вооруженные конфликты. Почти все современные конфликты, вызывающие появление беженцев, как правило, происходят внутри страны. Аналогичные конфликты наблюдались, например, в Сомали, Руанде, Заире, Югославии. Одни государства принимали, другие — поставляли беженцев.
В 1950— 1970-с годы наблюдался исход беженцев преимущественно из развитых стран. В 1980—1990-е годы многие беженцы были выходцами из развивающихся государств, как правило, наиболее бедных и нестабильных регионов Африки, Азии и Латинской Америки. Так, в апреле 1994 г. в связи со смертью президента Руанды в результате вооруженных внутренних столкновений около 800 тыс. чел. оказались в роли беженцев (например, из Бурунди, которые в это время находились на территории Руанды).
По данным UNHCR (УВКБ ООН), в преддверии Международного дня беженцев (20 июня) общее число лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища и перемещенных в 2010 г., достигло наибольшего значения с 1995 г. (почти 44 млн. чел., включая 27,5 млн. чел., покинувших места жительства, но не оставивших страну, и 15,4 млн. беженцев, оставивших свои страны).
Заметим, что действие механизма регистрации (административно регулируемых условий предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца) влияет на масштабы и структуру вынужденной миграции. Эти условия в России неоднократно изменялись и влияли на структурные показатели вынужденной миграции. Регистрация беженцев и вынужденных переселенцев в России началась в 1992 г. На начальном этапе регистрации (до середины 1993 г.) статус вынужденного переселенца и беженца предоставлялся исключительно выходцам из Молдовы. Грузии, Азербайджана и Таджикистана, а также из Чечни. Тогда в этих регионах отмечались крупные межэтнические конфликты. Затем практика административных ограничений была исчерпана, а процедура присвоения статуса ориентирована на общественно-политическую ситуацию в том или ином государстве.
Автор оперирует данными Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Например, в 1992— 2000 гг. статус вынужденного переселенца и беженца получили более 1,6 млн. чел. Масштабы вынужденной миграции из российских регионов менялись в зависимости от обстановки. В 1993 г. (осетино-ингушский конфликт) доля вынужденных внутренних мигрантов составляла 26% общего числа получивших статус. В относительно спокойном 1994 г. доля снизилась до 9%, в 1995 г. (после первой чеченской войны) — возросла до 13%. В 1999 г. (с началом второй чеченской войны) — вновь увеличилась до 18%. Только в результате вооруженных конфликтов на Северном Кавказе более 400 тыс. чел. временно покинули места постоянного проживания в Чеченской Республике и соседних субъектах Федерации. Многие из них статус вынужденного переселенца не подучили.
В государственно-правовом регулировании вынужденной миграции выявлено много пробелов и коллизий. Это показали события, связанные с вооруженным конфликтом Грузии и России (8— 12 августа 2008 г.). Как только ни называли тогда в средствах массовой информации лиц, бежавших от кровавых ужасов данного конфликта: и беженцами, и вынужденными переселенцами. На самом деле, согласно действующему российскому законодательству это были внутри перемещенные лица.
Вместе с тем увеличение масштабов вынужденной миграции характеризует тенденцию глобализации международной миграции. Для разработки международных стандартов и совершенствования миграционной политики в 2007 г. создан Глобальный форум по международной миграции. Среди общемировых закономерностей миграции выделим увеличение количества вынужденных мигрантов.
Современная миграционная ситуация в России характеризуется, с одной стороны, тенденцией сокращения числа вынужденных мигрантов, граждан России, признаваемых вынужденными переселенцами, с другой — тенденцией увеличения числа вынужденных мигрантов, признаваемых беженцами и получивших в России временное убежище. Со времени указа Президента РФ, утвердившего «Положение о предоставлении политического убежища в Российской Федерации» (1997), статус политического убежища никому в России не предоставлялся.
Появилась объективная необходимость в создании новой законодательной базы в области вынужденной миграции вследствие произошедших в мире изменений. Так, постепенное затухание открытых вооруженных конфликтов, адаптация жителей постсоветских государств к новым политическим и социально-экономическим реалиям предопределили закономерное снижение числа беженцев и вынужденных переселенцев.
Уменьшение количества вынужденных переселенцев связано с тем, что в последние годы на постсоветском пространстве стабилизировалась политико-экономическая ситуация, изменившая характер обстоятельств выбытия граждан из этих государств. Обстоятельства передвижения граждан из этих государств в Россию либо с территории одного субъекта Федерации на территорию другого субъекта связаны с экономическими или другими причинами, не подпадающими под действие Закона «О вынужденных переселенцах».
В целом состояние государственно-правового регулирования вынужденной миграции людей характеризуется рядом факторов и обстоятельств:
- заключение и реализация международных договоров России по вопросам регулирования вынужденной миграции и защиты прав переселенцев;
- разработка и осуществление комплекса мер по содействию добровольному переселению в Россию соотечественников из государств — участников СНГ и Прибалтики, а также лиц, имеющих право на получение в упрощенном или ином льготном порядке российского гражданства;
- установление квот для распределения по субъектам России лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище в России;
- стимулирование толерантных, гармоничных отношений постоянного населения и вынужденных переселенцев на территории России;
- разработка эффективного механизма финансово-правового регулирования мероприятий по приему и социально-бытовому обустройству вынужденных переселенцев, их интеграции на местном рынке труда в профессиональные союзы и общественные организации;
- создание привлекательных социально-экономических условий для выполнения международных обязательств России по приему лиц, ищущих временное убежище на российской территории, особенно обладающих высоким интеллектуальным и квалификационным потенциалом, разработка и реализация специальных программ по их культурно-языковой адаптации;
- содействие созданию региональных информационных систем в интересах приема и обустройства вынужденных переселенцев в России;
- приоритетная государственная поддержка социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов, а также лиц, прибывших в Россию в условиях чрезвычайных обстоятельств;
- адресная государственная поддержка и помощь вынужденным переселенцам в соответствии с экономическими возможностями страны.
Таким образом, исходя из результатов анализа современных миграционных условий, тенденции правового регулирования вынужденной миграции в России ориентированы на перевод этого миграционного процесса в русло государственно-правового регулирования.
Прогрессивные тенденции, становление системы толерантного отношения органов местного самоуправления, коренного населения и вынужденных мигрантов; создание привлекательной для переселенцев социально-экономической инфраструктуры в ряде регионов страны; периодическое совершенствование миграционного законодательства России, учитывающее международные правовые нормы, интересы личности, семьи, общества и государства; совершенствование системы превентивного государстве иного предупреждения кризисных миграционных ситуаций.
Регрессивные тенденции связаны с объективно ухудшающимися социально-экономическими, демографическими, экологическими условиями проживания в ряде регионов (отдельных территорий) страны; низкой квалификацией руководящего состава и персонала миграционных структур вследствие отсутствия системы профессионального миграционного образования в Российской Федерации.
Правовое регулирование вынужденной миграции в России сохраняет свою юридическую значимость. Это связано, с одной стороны, с продолжающимися вооруженными конфликтами вблизи государственной границы России, реальными угрозами социального, природного и техногенного характера, с другой — с необходимостью внесения изменений в действующее миграционное законодательство в части государственного регулирования прав и свобод различных категорий вынужденных мигрантов в соответствии с интересами личности, семьи, общества и государства. Тенденции правового регулирования вынужденной миграции в России, исходя из анализа современной миграционной обстановки, ориентированы на совершенствование системы превентивного государственного предупреждения кризисных миграционных ситуаций, позволяющей избегать экстренной массовой миграции людей.
Вместе с тем наиболее урегулированы законодателем вопросы предоставления статуса беженца и временного убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в России: основания для признания лица беженцем, права и обязанности лиц, признанных беженцами, связанные с утратой лицом статуса беженца и лишением лица статуса беженца, порядком предоставления временного убежища иностранному гражданину или лицу без гражданства на территории России.