Субъекты правоотношений в вынужденной миграции
В генезисе вынужденной миграции в дореволюционной России в качестве основных субъектов выделяются: Экспедиция опекунства иностранных переселенцев (создана в 1797 г., с 1802 г. в составе МВД) и Переселенческое управление (2 декабря 1896 — 19 сентября 1905 г.), которое руководило выдачей разрешений и кредитов на переселение и другими вопросами по линии МВД1Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 // 3 ПСЗ. Т. 16. № 13464; Новое положение о видах на жительство с дополнительными правилами, утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894. СПб.. 1895..
В ходе развития советской миграционной системы наметились следующие тенденции:
- с одной стороны, прослеживается органическая связь миграции с перераспределением трудовых ресурсов, оплатой труда, ценообразованием2Струмилин С.Г. К перспективной пятилетке Госплана на 1925/27 — 1930/31 гг. // Плановое хозяйство. 1927. № 3., решением проблемы переселения из малоземельных регионов в многоземельные3Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях России и СССР // Вопросы статистики. 1997. № 3. С. 30-37., особенно на Дальний Восток в связи с усилением его военно-стратегического значения вплоть до начала Великой Отечественной войны;
- с другой — значительные масштабы приобрели принудительные методы переселения людей (например, этапирование уголовных и политических заключенных в восточные и северные районы).
Вместе с тем урбанизация страны отражала период ее бурной индустриализации. Огромные людские ресурсы пришли в движение.
Люди порой насильно сгонялись с мест проживания на освоение дальневосточных, северных и других районов, строительство городов (Комсомольска-на-Амуре, Норильска), крупных промышленных и других объектов. Жесткая административная система управления миграциями способствовала ускоренному развитию страны при реализации аланов первых советских пятилеток. С 1936 г. руководство переселениями было возложено на НКВД4О реорганизации руководства переселенческим делом: Постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10. 07. 1936 // СПП СССР. 1936. № 37. Ст. 322..
Если в государственно-правовом регулировании миграционных процессов в Царской и Советской России четко выделялись расселение, иммиграция и эмиграция, то для Российской Федерации со времени ее создания характерно государственно-правовое регулирование вынужденной миграции. Историко-правовая традиция развития России способствовала расселению на ее территории более 200 наций и народностей, этнических групп, 5 мировых религий всех мировых конфессий. Поэтому вопросы межнациональных отношений и федеративного устройства имеют принципиальное значение. Завершение советской эпохи стало переломным моментом в переселении людей на Евроазиатском континенте (1991). В результате резкого снижения уровня жизни большинства людей, в том числе русскоязычного населения в постсоветских государствах, был запушен механизм вынужденного (принудительного) миграционного движения.
С 1992 г. началась регистрация беженцев и вынужденных переселенцев в России. До середины 1993 г. статус вынужденных переселенцев и беженцев предоставлялся выходцам из Молдовы, Грузии, Азербайджана, Таджикистана, Чеченской Республики (из-за межэтнических конфликтов). Затем практика жестких административных региональных ограничений была исчерпана, и процедура предоставления статуса была ориентирована на общественно-политическую ситуацию в государстве исхода. По данным Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, в 1992—2000 гг. статус вынужденных переселенцев и беженцев в России получили более 1,6 млн. чел.
В марте 1992 г. Россия заключила Соглашение о сотрудничестве с Международной организацией по миграции с открытием ее Бюро в Москве. В октябре того же года открыто Региональное представительство Упрощения Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Москве. Кроме того, Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев 1967 г.
Вынужденный характер межрегиональная миграция приобрела в силу воздействия детерминирующих факторов: политико-военной обстановки, этнической напряженности, снижения уровня рождаемости и резкого повышения уровня смертности в стране, изменений этнической структуры населения страны в сторону увеличения доли титульных наций и народностей, усиливающегося давления на рынки труда, улучшения профессионально-квалификационной структуры титульного населения, постоянно ухудшающегося социально-экономического положения людей. В движение пришло не только русскоязычное, но и титульное население новых государств.
Характерно, что вынужденными мигрантами оказывались люди, которые ранее сами либо их предки уже пережили принудительную миграцию. Пробуждение национального самосознания и стремление к государственному самоопределению титульных наций, переросшие в борьбу за передел земли, собственности, изменение правового положения людей, утверждение языка титульной нации в качестве единственного государственного и другие причины вызывали «отторжение инородцев».
Положение многих вынужденных мигрантов оказалось трагическим. Испытавшие физические и моральные страдания, зачастую потерявшие близких людей и здоровье, покинувшие места своего проживания, бросившие свое имущество, они столкнулись с необходимостью добиваться в местах своего вселения восстановления прав на жилье, трудоустройство, медицинское и иное социальное обеспечение, направления своих детей в дошкольные учреждения, шкалы и вузы.
Обобщая изложенные выше тезисы и выводы, под вынужденной миграцией условимся понимать переселение людей в условиях угрозы жизни и принуждения, чрезвычайных обстоятельств политического, экономического, природного и техногенного характера5Самойлов В.Д. Правовые основы обеспечения национальной безопасности России: Учеб. пособие. М.: МИЭМП. 2008. С. 113..
С начала XXI в. в России к вынужденным мигрантам относятся следующие субъекты правоотношений: вынужденные переселенцы, внутри перемещенные лица, беженцы и лица, ходатайствующие о предоставлении убежища (временного или политического). Рассмотрим их.
Вынужденный переселенец — российский гражданин6Количество граждан, признанных вынужденными переселенцами (ВП) в России, в 2004 г. составило 2100 чел. (АППГ — 3100 чел., увеличение на 32,2%). На 1 января 2005 г. на федеральном учете состояли 239 400 ВП (АППГ — 352 100 чел., увеличение на 29%). С учета были сняты более 104 300 ВП (в связи с истечением срока действия статуса, на основании решения вопроса своего жилищного обустройства самостоятельно либо при государственной и иной поддержке). На 1 января 2007 г. численность ВП в России составляла 107.6 тыс. чел.; на 1 апреля 2007 г. на учете территориальных органов ФМС России состояли 98.3 тыс. ВП. Оказание ВП государственной по мехи и в обеспечении жильем осуществляюсь в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» ФЦП «Жилище» на 2002—2010 гг. В 2007 г. планировалось выделить 1050 государственных жилищных сертификатов на сумму 1006 млн. руб., покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его и членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
Внутри перемещенные лица — это лица (группы лиц), которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушения прав человека стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий и которые не пересекали международно признанных государственных границ.
Это российские граждане, вынужденно покинувшие места своего жительства, преимущественно по причине социального конфликта, в том числе вооруженного, и временно размещенные в специальных местах (центрах и пунктах временного размещения, местах компактного проживания, в частном секторе на условиях найма жилья) для сохранения жизни и здоровья людей и принятия решения полномочными органами государственного и муниципального управления по урегулированию социально-жилищных и иных проблем.
Перемещенными лицами считаются тс, кого насильственно вывезли в ходе Второй мировой войны гитлеровцы и их пособники с оккупированных ими территорий для использования на различных работах, а также освобожденные военнопленные или гражданские лица которые должны были рассматриваться и содержаться как свободные граждане союзных держав. Термин применяется УВКБ ООН для обозначения лиц, принудительно выселенных с места постоянного жительства (вынужденных его покинуть), но оставшихся на территории своей страны.
В России категория внутри перемещенных лиц (ВПЛ) снята с федерального учета с 1 апреля 2009 г. и переведена на учет в органы государственного управления субъектов Федерации. По данным автора. ВПЛ (примерно три тысячи человек) находятся на территории Ингушетии7Например, на 1 апреля 2007 г. численность ВПЛ, находящихся в местах временного размещения на территории России, составляла 62 784 чел. (11 838 семей), в том числе: Чеченская Республика — 58 078 чел. (10 034 семьи), проживали в 26 пунктах временного размещения — 30 241 чел. (5305 семей), в 25 местах компактного проживания (МКП) — 23 126 чел. (3865 семей), в частном секторе на условиях найма жилья — 4711 чел. (864 семьи); Республика Ингушетия — 3689 чел. (686 семей), проживали в 27 МКП; Северо-Западный федеральный округ (Новгородская обл.) — 1 чел, в ЦВР..
Беженец — лицо, не являющееся российским гражданином и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или не имея определенного гражданства и, находясь вне страны своего прежнего местожительства в результате подобных событий, не может (не желает) вернуться в нес вследствие таких опасений8В 1997 — 2004 гг. в России с ходатайствами о признании беженцами обратились 22 674 чел. из 75 государств, беженцами признаны 8608 чел, из 27 государств, сняты с учета в связи с утратой или лишением статуса беженца (в основном в связи с приобретением российского гражданства/вида на жительство) — 283 260 чел. На 1 января 2005 г. на учете в подразделениях по делам миграции состояли 614 лиц, признанных беженцами, из 28 государств. На 1 января 2007 г. на учете 17 территориальных органов ФМС России состояли 378 беженцев из 18 государств (АППГ — 453 чел., уменьшение на 19%). Наибольшее количество беженцев состояло на учете: УФМС России по г. Москве — 157 чел. (41% общего количества), УФМС России по РСО-Алания — 81 чел. (21%). УФМС России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской обл. — 56 чел. (15%). Беженцев из Афганистана — 238 чел. (62%); из Грузии - 85 чел. (22%)..
Лицу, признанному беженцем, выдается удостоверение беженца установленного образца, которое является документом, удостоверяющим его личность на срок признания его беженцем. По Федеральному закону «О беженцах» лицо признается беженцем на срок до трех лет. Этот срок может быть продлен только в случае, если в государстве гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) лица сохраняются обстоятельства, предусмотренные подп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона, которые послужили основанием для признания данного лица беженцем. В этом случае срок признания беженцем продлевается на каждый последующий год.
Лица, ходатайствующие о предоставлении временного убежища, — это лица, которые не являются гражданами Российской Федерации и заявляют о желании быть признанным беженцем по обстоятельствам, предусмотренным подп. 1 п. 1 ст. 1 Закона9Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (с измен, от 28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г.. 28 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г., 28 декабря 2010 г.). из числа: а) иностранных граждан, прибывших (желающих прибыть) на территорию Российской Федерации; б) лиц без гражданства, прибывших (желающих прибыть) на территорию Российской Федерации; в) иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации на законном основании.
Лицо, имеющее основания для получения статуса беженца, может не подавать соответствующего ходатайства, а ограничиться просьбой о предоставлении ему временного убежища. Тогда нормы базового закона «О беженцах» на него не распространяются, а правовой статус лица, получившего временное убежище, регулируется Конституцией РФ и другими законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Согласно Закону «О беженцах» (ст. 12) иностранному лицу или лицу без гражданства, имеющему основания для признания беженцем, но ограничивающемуся заявлением (в письменной форме) о предоставлении возможности временно пребывать на российской территории либо не имеющему оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не подлежащему выдворению (депортации) за пределы России, предоставляется временное убежище10Для реализации закона постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» утвержден Порядок предоставления временного убежища, а также образец бланка и описание свидетельства..
Временное убежище — это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории России в соответствии со ст. 12 Закона, с другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России. Временное убежище — это так называемый гуманитарный статус иностранных граждан, не признанных беженцами, которым предоставлено право невысылки (нон-рефульман), поскольку при возвращении в страну своего происхождения они могут оказаться в опасности (например, из-за внешней агрессии, оккупации, событий, серьезно нарушающих внутриполитическую обстановку в стране их происхождения).
Как правило, социально-экономическими льготами, предусмотренными для лиц, признанных беженцами, лица, получившие временное убежище, не пользуются. Им выдается свидетельство, являющееся основанием для их законного пребывания на территории России и регистрации в установленном порядке в органах внутренних дел по месту пребывания.
Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности. Оно может утратить временное убежище в следующих случаях: устранения обстоятельств, послуживших основанием для предоставления временного убежища; получения права на постоянное проживание на территории России либо приобретение российского гражданства или гражданства иного государства; выезда к месту жительства с территории России. Кроме того, лицо лишается временного убежища, если осуждено вступившим в силу приговором суда за совершение преступления на территории России; сообщило заведомо ложные сведения либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления ему временного убежища, допустило иное нарушение положений закона.
С. В. Бурлик отмечает, что порядок предоставления временного убежища в России уникален, нигде в мире нет такого института предоставления дополнительной помощи, уравненной по процедуре с признанием беженцем11Бурлик С.В. Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства временного убежища на территории Российской Федерации // Материалы 12-го семинара «Работа с лицами, ищущими убежища». М., 2002. С. 7.. Такой институт применяется согласно заключению № 22 Исполкома УВКБ ООН: «в случаях массового притока лица ищущие убежища, должны получать хотя бы временный приют»12Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. Мн.: Тесей, 2000. С. 87-89.. Иными словами, если государство не может рассмотреть индивидуальные ходатайства о признании беженцем, а прибывшие лица покинули свои страны по причинам, дающим им такое право, применяется принцип временной защиты, чтобы оградить иностранцев от высылки в страну их гражданства или постоянного места жительства.
Механизмом дополнительной защиты является предоставление временной защиты государства лицам, которые не подпадают под определение беженца, но тем не менее нуждаются в защите государства. Это статус лица, которое не выдворяют из страны из гуманных побуждений.
По мнению С.Л. Авакьяна, введение категории «временное убежище» помимо подтверждения акта гуманизма и спасания лиц от опасности для их жизни, оказалось удобным средством для выхода из «щекотливых» ситуаций. В частности, временное убежище позволяет обойти вопрос о предоставлении политического убежища13Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.. Юридический центр Пресс, 2003. С. 260..
Так, в некоторых постсоветских государствах у существующих там политических режимов есть противники. Их проживание внутри страны может стать опасным из-за угрозы преследований, лишения свободы. Такие люди вынуждены покидать свои страны, искать убежище за рубежом, в том числе в России. Если предоставить им политическое убежище, могут возникнуть проблемы со странами СНГ. Если использовать статус лица ищущего временное убежище, это будет выглядеть как нейтральная мера тем более что лицу, получившему временное убежище, также обеспечивается защита личной безопасности.
Лица, ходатайствующие о предоставлении политического убежища. Россия предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права (на основании ст. 63 и 89 Конституции РФ).
Таким образом, в 90-е годы минувшего века из-за межнациональных конфликтов и иных причин на постсоветском пространстве Россия вынужденно решала масштабные миграционные проблемы. Это потребовало законодательного урегулирования вынужденной миграции, включая правовую защиту детей и семей вынужденных мигрантов.